Initiative parlementaire. Pas de rémunération excessive des dirigeants et dirigeantes de caisses sur le dos des assurés et assurées. Rapport du 17 avril 2026 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national. Avis du Conseil fédéral

2.1 Appréciation générale

Le Conseil fédéral adhère à l’objectif du projet consistant à réduire la charge financière que représentent les primes AOS pour la population suisse. Il comprend en outre le souhait d’empêcher une augmentation simultanée des indemnités des organes dirigeants des assureurs LAMal et des primes AOS.

Le Conseil fédéral prend au sérieux le mécontentement de la population face à la hausse des coûts de la santé et au niveau de rémunération des membres des organes dirigeants des assureurs LAMal. Ces derniers opèrent dans un environnement fortement réglementé et se financent par le biais des primes d’assurance obligatoires versées par les assurés. Il est donc légitime et compréhensible de vouloir réglementer également le montant des indemnités.

Par ailleurs, le Conseil fédéral se félicite de l’extension de la transparence prévue dans le projet concernant les indemnités des organes dirigeants des assureurs LAMal. Cependant, il tient également à souligner que le projet n’entraînera pas une baisse significative des frais d’administration des assureurs LAMal et des primes AOS. En outre, il constate que la mise en œuvre du projet élaboré par la CSSS-N est complexe, le risque étant une hausse de la charge administrative tant pour les assureurs que pour l’autorité de surveillance.

2.2 Extension de la transparence

Le projet crée une base légale pour limiter les indemnités versées aux membres des organes dirigeants des assureurs LAMal. Pour que le respect de ces indemnités maximales puisse être vérifié, il est nécessaire d’étendre les obligations de publication déjà existantes conformément à l’art. 21, al. 2, de la loi du 26 septembre 2014 sur la surveillance de l’assurance-maladie (LSAMal)⁵. Selon le projet, les montants d’indemnisation doivent donc être indiqués individuellement pour chaque membre, en précisant également dans le rapport de gestion le taux d’occupation de la personne concernée. Le nom de cette dernière sera mentionné.

Déjà lors de l’introduction de la LSAMal, le Conseil fédéral avait proposé des règles de transparence plus étendues. Il considère que, pour une assurance sociale à laquelle les assurés ont l’obligation de s’affilier, la transparence doit être totale et, par conséquent, se félicite de l’extension prévue des obligations de publication des assureurs LAMal. Il estime également que cette extension peut contribuer à plus de retenue au moment de fixer les indemnités correspondantes.

2.3 Répercussions sur les primes

Ces dernières années, le pourcentage des frais d’administration des assureurs LAMal par rapport aux primes AOS acquises est passé de 5,2 % en 2022 à 4,3 % en 2025. En 2025, la part de la somme des rémunérations des membres des organes d’administration et de direction représentait 1,5 % de l’ensemble des frais d’administration des assureurs LAMal. La même année, le montant de la prime mensuelle consacré aux indemnités versées était de 24 centimes en moyenne par personne assurée⁶.

2.4 Mise en œuvre complexe

Selon le projet, les indemnités maximales versées aux membres des organes dirigeants doivent dépendre non seulement de l’effectif d’assurés de l’assureur LAMal concerné, mais aussi de ses coûts globaux moyens par personne assurée et, dans ce sens, de son économicité.

Toutefois, le Conseil fédéral estime qu’il n’est pas judicieux de comparer les assureurs LAMal quant à leur économicité en se basant sur les coûts globaux moyens, car ceux-ci sont influencés par des facteurs qui dépendent des personnes assurées (p. ex. canton de domicile, région de primes, âge, franchise, modèle d’assurance, état de santé). La fixation des indemnités maximales en fonction des paramètres présentés et leur vérification entraîneraient, en raison de leur complexité, une charge administrative accrue en particulier pour les assureurs LAMal, mais aussi pour l’administration fédérale.

C’est pourquoi le Conseil fédéral privilégie un modèle nettement plus simple pour fixer les indemnités maximales, par exemple en les plafonnant au montant du salaire d’un membre du Conseil fédéral, par analogie avec la motion 25.4246 Michaud Gigon «Plafond salarial pour les cadres des caisses-maladie». La compensation du renchérissement serait ainsi déjà prise en compte.

2.5 Minorités

Une minorité (Silberschmidt, Aellen, Amaudruz, Blunschy, de Courten, Hässig Patrick, Hess Lorenz, Rechsteiner Thomas, Vietze; minorité I) propose de ne pas entrer en matière sur le projet. En raison des réflexions exposées ci-dessus, le Conseil fédéral rejette la proposition de la minorité I.

Une autre minorité (Weichelt, Crottaz, Gysi Barbara, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Prelicz-Huber, Wyss; minorité II) propose d’ajouter au catalogue des contraventions pénales la violation des prescriptions relatives aux indemnités des organes dirigeants. Sans une telle disposition, seules des mesures relevant du droit de la surveillance pourraient être prises en cas d’infraction. Le Conseil fédéral soutient la proposition de la minorité II, car elle permet de garantir le respect des nouvelles prescriptions. Cependant, elle ne détermine pas clairement qui pourrait se rendre punissable et de quelle manière. Le champ d’application personnel et le comportement punissable sont formulés de manière très vague, ce qui contrevient au principe de précision prévu à l’art. 1 du code pénal (CP)⁷. Le Conseil fédéral propose de s’appuyer sur l’art. 154, al. 1, CP (Punissabilité des membres du conseil d’administration et de la direction de sociétés dont les actions sont cotées en bourse) et de rédiger une réglementation si possible analogue concernant le cercle d’auteurs et l’infraction. Pour des raisons de cohérence et d’uniformité, l’interdiction des rémunérations illicites devrait être qualifiée de délit dans la LSAMal, comme dans le CP.

En outre, une minorité (Meyer Mattea, Alijaj, Crottaz, Gysi Barbara, Marti Samira, Prelicz-Huber, Rumy; minorité III) propose d’introduire également une interdiction des caisses mixtes en raison du potentiel d’abus élevé, en particulier dans le domaine des indemnités. La LSAMal prévoit déjà une stricte séparation entre les activités relevant de la LAMal et celles relevant de la LCA. Par exemple, tous les rapports financiers doivent être établis séparément selon que l’activité concerne la LAMal ou la LCA. Cette distinction concerne aussi la fixation des primes. En outre, les caisses mixtes doivent ventiler leurs coûts administratifs en fonction du domaine d’assurance. Les autorités de surveillance se concertent et disposent de suffisamment d’outils relevant du droit de la surveillance qui permettent d’appliquer cette séparation. Les caisses mixtes ne sont pas autorisées à poursuivre un but lucratif ni à distribuer des bénéfices, même dans le domaine des assurances complémentaires selon la LCA. Cette restriction disparaîtrait si les caisses mixtes étaient interdites. De plus, le choix de l’organisation de l’entreprise constitue, d’un point de vue fonctionnel, un domaine protégé par la liberté économique (art. 27 de la Constitution⁸). Interdire les caisses mixtes constituerait donc une atteinte à la liberté économique des assureurs. Pour ces raisons, le Conseil fédéral rejette la proposition de la minorité III.

Enfin, une minorité (Marti Samira, Alijaj, Crottaz, Gysi Barbara, Meyer Mattea, Prelicz-Huber, Rumy; minorité IV) propose d’introduire dans la loi du 17 décembre 2004 sur la surveillance des assurances (LSA)⁹ des règles de transparence également pour le domaine de la LCA. Celles-ci s’appliqueraient aux indemnités versées aux membres des organes dirigeants pour leurs activités relevant des assurances-maladie complémentaires au sens de la LCA, de sorte à pouvoir prévenir les tentatives de contournement des indemnités maximales qu’il est prévu de fixer pour le domaine de la LAMal. Le Conseil fédéral estime qu’il est judicieux de créer, dans le domaine des assurances-maladie complémentaires, des dispositions s’inspirant des règles de transparence pour les indemnités versées aux organes dirigeants des assureurs LAMal. En effet, le public perçoit souvent les indemnités versées aux membres des organes dirigeants des assureurs-maladie comme des montants financés uniquement par le domaine de la LAMal. Or, les indemnités cumulées issues du domaine LAMal et du domaine des assurances complémentaires sont en moyenne financées presque pour moitié avec des ressources issues des assurances complémentaires. Les indemnités du domaine LAMal doivent déjà être publiées. La publication des indemnités cumulées permettrait de mieux vérifier si l’obligation d’allouer les coûts aux différentes branches d’assurance selon le principe de causalité est bel et bien respectée et de mieux identifier les tentatives de contournement des indemnités maximales dans le domaine LAMal. En comparaison, par exemple, des indemnités maximales, les prescriptions supplémentaires en matière de transparence constituent un moyen modéré déjà appliqué dans d’autres domaines (notamment dans les entreprises cotées en bourse, les banques et les instituts financiers d’importance systémique, dans les entreprises de droit public et dans les entreprises liées à la Confédération). Elles concernent uniquement les organes supérieurs de conduite au sein d’un marché des assurances étroitement lié au domaine de la santé régulé, de sorte que les intérêts liés à la transparence priment la protection de la sphère privée. Vu la charge financière que les primes LAMal représentent pour la population suisse, les payeurs de primes ont un intérêt légitime à ce que, dans le domaine des rémunérations des membres des organes dirigeants, les primes ne soient pas détournées de leur but et à ce que l’autorité de surveillance puisse le vérifier de manière claire. Des prescriptions en matière de transparence applicables aux indemnités des membres des organes dirigeants – également pour leurs activités dans le domaine des assurances-maladie complémentaires selon la LCA – seraient donc aussi appropriées que nécessaires pour éviter les tentatives de contournement mentionnées. De plus, elles se révèlent raisonnables. Par conséquent, le Conseil fédéral soutient la proposition de la minorité IV.

2.6 Conclusion

Compte tenu de la charge que représentent les primes AOS pour la population suisse, le Conseil fédéral considère que le projet permet de prendre en considération le mécontentement de la population concernant les indemnités élevées versées aux membres des organes dirigeants des assureurs LAMal. Par conséquent, il propose d’entrer en matière sur le projet, mais estime que la mise en œuvre prévue entraînera une charge administrative trop élevée. Il préférerait un mécanisme fortement simplifié pour fixer les indemnités maximales, par exemple en les plafonnant au même niveau que le salaire d’un membre du Conseil fédéral, à l’instar de ce que prévoyait la motion 25.4246.

Art. 53, al. 1, let. d

¹ Est puni d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire quiconque, intentionnellement:

4. en tant que membre de l’organe d’administration ou de l’organe de direction, octroie ou reçoit des indemnités illicites au sens de l’art. 21a.

Art. 54, al. 1, let. h

Biffer