Parlamentarische Initiative. Begründungspflicht beim Erlass von Notrecht. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 15. Januar 2026. Stellungnahme des Bundesrates

2.1 Grundsätzliches

In seinem Bericht vom 19. Juni 2024¹ «Anwendung von Notrecht. Bericht des Bundesrates in Erfüllung der Postulate 23.3438 Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates vom 24. März 2023 und 20.3440 Schwander vom 6. Mai 2020» (nachstehend: Notrechtsbericht) hielt der Bundesrat fest, dass er bei der Anwendung von Notrecht mehr Transparenz schaffen will.² Der Bundesrat beauftragte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (Bundesamt für Justiz), in Zusammenarbeit mit der Bundeskanzlei und in Abstimmung mit der parlamentarischen Initiative 23.439 die Einführung einer Pflicht zur Begründung der Einhaltung der rechtlichen Voraussetzungen beim Erlass von Notrecht im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997³ (RVOG) zu prüfen.

Der Bundesrat ist sich bewusst, dass der Erlass von Notrecht auf der institutionellen Ebene zu einer temporären Machtverschiebung führt. Vom Bundesrat erlassenes Notrecht zur Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr kann vorübergehend insbesondere in den Handlungsspielraum der Kantone (vertikale Ebene) und des Parlaments (horizontale Ebene) eingreifen.⁴ In Notsituationen gibt Artikel 185 Absatz 3 BV dem Bundesrat die Kompetenz, vorübergehend an die Stelle des Gesetzgebers zu treten und Recht zu erlassen, das zur Bewältigung einer Krise erforderlich ist, wenn aufgrund zeitlicher Dringlichkeit keine anderen Rechtsetzungsverfahren (z.B. Dringlichkeitsgesetzgebung nach Art. 165 BV) in Frage kommen. Notverordnungen des Bundesrates dürfen ausnahmsweise und zeitlich begrenzt auch von bestehendem Gesetzesrecht, selbst von der Bundesverfassung (BV)⁵ und vom Völkerrecht, abweichen, wenn es zur Bewältigung einer akuten Krise unerlässlich ist und die Verordnungen das Verhältnismässigkeitsprinzip wahren.⁶ Keine Abweichungen sind erlaubt von Kerngehalten der von der Bundesverfassung garantierten Grundrechte (Art. 36 Abs. 4 BV), von notstandsfesten Grundrechten der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950⁷ und des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966⁸ über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II) sowie von zwingendem Völkerrecht, wie es Artikel 53 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969⁹ über das Recht der Verträge festhält. Der Bundesrat geht nicht leichtfertig um mit den ihm im Bereich des Notrechts zustehenden Handlungsspielräumen. Er erachtet es aber auch als zentral, die Aufgaben und Verantwortungsbereiche, die vom Verfassungs- und Gesetzgeber der Regierung und dem Parlament zugewiesen werden, sorgfältig auseinanderzuhalten. Der Notrechtsbericht des Bundesrates zeigt auch auf, dass dem Parlament eine wichtige Aufgabe bei der krisenfesten Ausgestaltung der Gesetzgebung zukommt.¹⁰

Aus den genannten Gründen ist der Bundesrat mit den vorgeschlagenen Bestimmungen, die die Begründungspflicht bei verfassungsunmittelbaren Notverordnungen des Bundesrates betreffen (Art. 7c Abs. 1^bis und Art. 7d Abs. 1^bis E-RVOG), einverstanden. Nicht einverstanden ist er mit Artikel 7d^bis E-RVOG, der sich auf spezialgesetzliche Krisenbestimmungen gestützte Notverordnungen des Bundesrates bezieht.

Es ist richtig, auf die Artikel 184 Absatz 3 und 185 Absatz 3 BV gestützte Notverfügungen von der Begründungspflicht auszunehmen. Diese sind gegenüber den Adressaten zu begründen. Eine öffentlich zugängliche Begründung sollte mit Blick auf die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen vermieden werden.

Keine Stellung genommen wird hier zur Frage der Begründungspflicht bei unmittelbar auf Artikel 173 Absatz 1 Buchstabe c BV gestützten Verordnungen der Bundesversammlung. Zu einer Rechtsetzungsdelegation von der Legislative an die Exekutive kommt es in diesen Fällen nicht. Der Entwurf der SPK-S verzichtet auf eine entsprechende Regelung.

2.2 Stellungnahme zu den einzelnen Bestimmungen