23.439
Begründungspflicht beim Erlass von Notrecht
Ausgangslage
Medienmitteilung der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 16.01.2026
Die Kommission hat den im Rahmen der Initiative Caroni 23.439 ausgearbeiteten Gesetzesentwurf einstimmig gutgeheissen. Laut diesem soll der Bundesrat neu verpflichtet sein, beim Erlass einer Verordnung nach Artikel 184 Absatz 3 oder Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung in einem Bericht darzulegen, dass die rechtlichen Voraussetzungen dafür erfüllt sind. Diese Begründungspflicht gilt auch für Verordnungen, die der Bundesrat gestützt auf eine gesetzliche Ermächtigung zur Bewältigung einer Krise erlässt. In seiner Rechtsanalyse soll der Bundesrat insbesondere die Auswirkungen auf die Grundrechte sowie die Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht prüfen. Mit ihrer Vorlage will die Kommission die Nachvollziehbarkeit und Rechtmässigkeit der Krisenmassnahmen des Bundesrates erhöhen.
Der Entwurf wird nach Vorliegen der Stellungnahme des Bundesrates voraussichtlich in der Sommersession beraten. Vor der Veröffentlichung im Bundesblatt sind der Gesetzesentwurf und der erläuternde Bericht ab Ende Januar auf der Webseite der Kommission einsehbar.
Medienmitteilung des Bundesrates vom 13.03.2026
Bundesrat soll Anwendung von Notrecht begründen müssen
Die Anwendung von Notrecht in Krisenzeiten soll transparenter werden. Darin sind sich Bundesrat und Parlament einig. Insbesondere soll der Bundesrat künftig rechtlich detaillierter begründen müssen, weshalb der Rückgriff auf Notrecht in einer bestimmten Situation notwendig ist. Der Bundesrat hat das EJPD bereits beauftragt, entsprechende Arbeiten an die Hand zu nehmen. Aus diesem Grund unterstützt der Bundesrat die entsprechende Parlamentarische Initiative, wie er in seiner Stellungnahme am 13. März 2026 festhält.
Der Rückgriff auf Notrecht ist nötig, wenn das ordentliche Recht in akuten Krisensituationen nicht ausreicht. Notrecht umfasst Verordnungen und Verfügungen, die der Bundesrat gestützt auf die Bundesverfassung (Art. 184 und 185 BV) erlässt. Notrecht darf der Bundesrat nur erlassen, wenn die Wahrung der Interessen des Landes dies erfordert, wenn er eine schwere Störung der öffentlichen Ordnung abwenden muss oder wenn er die innere oder äussere Sicherheit nicht anders gewährleisten kann.
Bei der Anwendung von Notrecht verschieben sich die Machtverhältnisse: zum einen von den Kantonen zum Bund, zum anderen vom Parlament zum Bundesrat. In dieser Situation hat der Bundesrat eine erhöhte Begründungs- und Rechtfertigungspflicht. Aus diesem Grund hat er am 19. Juni 2024 das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) mit der Prüfung beauftragt, wie die Begründungs- und Rechtfertigungspflicht sichergestellt werden könnte.
Bundesrat begrüsst Vorschlag des Parlaments
Das Parlament teilt die Haltung des Bundesrats und hat im Rahmen einer Parlamentarischen Initiative (23.439 Caroni) einen Gesetzesentwurf erarbeitet, der das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) mit einer Begründungspflicht des Bundesrates beim Erlass von Notrecht ergänzen will. Der Bundesrat soll künftig erklären müssen, warum er in einem bestimmten Fall Notrecht anwenden will, wie sich dies auf die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger auswirkt und ob es mit höherem Recht zu vereinbaren ist.
Die neue Begründungspflicht beim Erlass von Notrecht schafft mehr Transparenz für die Öffentlichkeit, ohne dass der Bundesrat seine Handlungsfähigkeit in Krisenzeiten verliert. Deshalb unterstützt der Bundesrat den Vorschlag des Parlaments, die Begründungspflicht gesetzlich zu verankern. Dies hält er in seiner Stellungnahme vom 13. März 2026 fest.
Bundesrat lehnt Begründungspflicht für gesetzlich vorgesehene Kompetenzen in Krisensituationen ab
Verschiedene Bundesgesetze sehen explizit vor, dass der Bundesrat zur Bewältigung einer Krise in gewissen Bereichen Massnahmen ergreifen darf, die vom geltenden Recht abweichen. Beispielsweise sieht das Epidemiengesetz (EpG) vor, dass der Bundesrat den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in einer ausserordentlichen Lage mit den notwendigen Massnahmen bekämpfen kann. Der Gesetzesentwurf des Parlaments zur Begründungspflicht beim Erlass von Notrecht sieht vor, dass der Bundesrat auch Notverordnungen, die sich auf vom Parlament erlassene Bundesgesetze stützen, rechtlich detaillierter begründen müsste. Der Bundesrat lehnt dies ab. In den genannten Fällen hat das Parlament dem Bundesrat bewusst den notwendigen Handlungsspielraum für die Bewältigung von Krisen eingeräumt. Zu einer Machtverschiebung von der Legislative zur Exekutive kommt es somit nicht. Deshalb braucht es auch keine zusätzliche Begründungspflicht.
Wortlaut
Der Bundesrat sei mittels zu schaffender Gesetzesbestimmung zu verpflichten, beim Erlass von Notrecht jeweils konkret zu begründen, inwiefern der jeweilige Rückgriff auf Notrecht rechtlich zulässig ist.
Begründung
Der Bundesrat hat sich in jüngster Vergangenheit zunehmend auf seine Notrechtskompetenzen berufen. Auch nach der Reform 20.437/20.438 verbleibt dem Bundesrat punkto Notrecht eine erhebliche Machtfülle. Namentlich entscheidet der Bundesrat weiterhin selber, ob die Voraussetzungen für Notrecht gegeben sind. Das Parlament hat diesbezügliche Einschränkungen (namentlich eine präventive Kontrolle durch eine Rechtsdelegation oder Gerichte) klar abgelehnt.
Was Parlament und Öffentlichkeit jedoch vom Bundesrat im Minimum verlangen müssen, ist dass der Bundesrat bei der Anrufung seiner Notrechtskompetenzen zumindest Rechenschaft darüber ablegt, ob die rechtlichen Voraussetzungen dafür erfüllt sind.
Eine solche Begründungspflicht ist für die Botschaften zu Gesetzesentwürfen selbstverständlich (Art. 141 ParlG). Doch ausgerechnet bei Notverordnungen fehlt eine entsprechende Begründungspflicht, obschon Notverordnungen gesetzesvertretend, ja sogar gesetzesderogierend wirken können.
Zwar könnte der Bundesrat eine solche Begründung schon heute freiwillig liefern. In der Praxis aber tut er es kaum je, zumindest nicht systematisch und substantiell. Die Erläuterungen zu Notverordnungen beschränken sich auf die Sache und decken kaum je die Frage ab, ob Notrecht vorliegend überhaupt zulässig sei. Sodann entstammen diese Erläuterungen formal zumeist bloss einem Departement, nicht dem Bundesrat. Auch die erwähnte Reform des ParlG wird an dieser Situation kaum etwas ändern, da auch sie keine solche rechtliche Begründungspflicht vorsieht.
Der Bundesrat wird durch eine solche Pflicht keinen zusätzlichen Aufwand haben, da er die entsprechenden Überlegungen ohnehin anstellen muss (er wird ja kaum Notrecht anwenden, ohne die Frage der Zulässigkeit vertieft zu klären). Parlament und Öffentlichkeit erhalten damit aber neu Transparenz in dieser Kernfrage des demokratischen Rechtsstaats. Die Massnahme wird ausserdem Qualität und Legitimität der Entscheidprozesse verbessern.
Naheliegender Regelungsort wäre das RVOG, zumindest für Verordnungen i.S.v. Artikel 184-185 BV. Im selben Sinne könnte man eine solche Begründungspflicht auch für spezialgesetzliche "Krisenklauseln" (z.B. Art. 6 f. EpG, Art. 31 ff. LVG etc.) vorsehen, sei es spezialgesetzlich oder ebenfalls im RVOG.
Verhandlungen
SDA-Meldung
Debatte im Ständerat, 15.06.2026
Bundesrat soll künftig Anwendung von Notrecht besser erläutern
Wenn der Bundesrat wie beispielsweise während der Covid-19-Pandemie per Notrecht Massnahmen beschliesst, soll er dessen Anwendung künftig klarer erläutern müssen. Der Ständerat hat am Montag ein entsprechendes Gesetzesprojekt seiner Staatspolitischen Kommission einstimmig gutgeheissen.
Konkret soll der Bundesrat künftig bei Erlass einer Notverordnung in einem Bericht aufzeigen müssen, dass die rechtlichen Voraussetzungen für diesen Schritt erfüllt sind. Er soll dies auch in Bezug auf die Auswirkungen auf die Grundrechte und die Vereinbarkeit mit übergeordneten Recht tun.
Das steht im Gesetzesprojekt, das auf eine Parlamentarische Initiative des Appenzell-Ausserrhoder Ständerats Andrea Caroni zurückgeht.
Der Bundesrat sprach sich für Annahme des Gesetzesprojekts aus. Er wollte aber einen Passus streichen. Darin geht es darum, dass der Bundesrat auch Notverordnungen, die sich auf vom Parlament erlassene Bundesgesetze stützen, rechtlich detaillierter begründen müsste.
In diesen Fällen habe das Parlament der Regierung bewusst den notwendigen Handlungsspielraum für die Bewältigung von Krisen eingeräumt, argumentierte der Bundesrat.
Im Namen der Staatspolitischen Kommission sagte dazu Andrea Caroni, es gehe nicht um normale Verordnungen, wie das der Bundesrat geltend mache. Das Parlamentsgesetz zähle in einem Anhang sechs Gesetze auf zur Bewältigung einer Krise. Das zeige doch, dass es bei diesen Gesetzen nicht um gewöhnliche Gesetze handle.
In diesem Anhang figuriere auch das Epidemiengesetz, auf dessen Artikel 6 und 7 die Verordnungen zur Bewältigung der Covid-19-Pandemie beruht hätten. Einstimmig folgte der Ständerat der Ansicht seiner Staatspolitischen Kommission und lehnte den Streichungsantrag des Bundesrats ab. Der Gesetzesentwurf geht jetzt an den Nationalrat.
Notrecht: unter bestimmten Bedingungen
Notrecht darf der Bundesrat nur erlassen, wenn die Wahrung der Interessen des Landes dies erfordert, wenn er eine schwere Störung der öffentlichen Ordnung abwenden muss oder wenn er die innere oder äussere Sicherheit nicht anders gewährleisten kann.
Dies war etwa im Zweiten Weltkrieg ab 1939 der Fall, als der Bundesrat beispielsweise in den Bereichen Wirtschaft, Militär und Staatsschutz per Notverordnungen regierte. Ein weiteres Beispiel ist die Covid-19-Pandemie von 2020 bis 2022, als der Bundesrat Lockdowns und weitreichende Wirtschaftshilfen verordnete.
Auskünfte
Sekretariat der Staatspolitischen Kommissionen (SPK)
spk.cip@parl.admin.ch