Staatsleitungsreform

Zusammenfassung

Botschaft vom 19. Dezember 2001 zur Staatsleitungsreform

Ausgangslage

Die institutionellen Grundlagen des Regierungssystems des Bundes wurden im Wesentlichen vor 150 Jahren geschaffen. Sie haben sich seither bewährt. In den letzten Jahren wurde aber deutlich, dass die Fülle und die Komplexität der Regierungsaufgaben, die stetig dichter werdenden internationalen Verflechtungen und der zunehmend knapper bemessene Zeitrahmen für Regierungsentscheide Anpassungen notwendig machen.

Diese Anpassungen werden unter dem Titel Staatsleitungsreform zusammengefasst.

Ihr Kernstück ist die Regierungsreform. Damit greift der Bundesrat ein Anliegen auf, für das sich das Parlament schon verschiedentlich ausgesprochen hat. Der Bundesrat entschied sich 1992, die Regierungsreform in zwei Phasen anzugehen. Eine erste Phase sollte das verwirklichen, was auf der Gesetzesstufe im Rahmen des geltenden Verfassungsrechts möglich ist. Die zweite Phase mit grundlegenderen Reformen auch auf Verfassungsebene sollte erst gestützt auf die Erfahrungen der ersten Phase in Angriff genommen werden.

Nachdem eine im Rahmen der ersten Phase vorgelegte Vorlage für ein neues Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) im Juni 1996 vom Volk verworfen worden war (Staatssekretären-Vorlage), hat das Parlament am 21. März 1997 eine neue Fassung des RVOG ohne den neuartigen Typus der Staatssekretärinnen und -sekretäre verabschiedet. Sie trat am 1. Oktober 1997 in Kraft. Danach nahm der Bundesrat die zweite Phase der Regierungsreform an die Hand. Im November 1998 schickte er zwei Varianten für eine Reform des Regierungssystems in die Vernehmlassung, die beide eine Stärkung des Regierungsorgans anstrebten: die eine durch eine Stärkung des Bundespräsidiums (Variante 1), die andere durch die Schaffung einer zweiten, dem Bundesrat unterstellten Regierungsstufe mit Ministerinnen und Ministern (Variante 2). Aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse entschied sich der Bundesrat im August 1999, die Arbeiten auf der Grundlage der Variante 2 weiterzuführen. Die vorliegende Botschaft enthält die Ergebnisse dieser Arbeiten.

Die vorgeschlagene Reform baut auf dem bewährten Regierungssystem mit dem Kollegialprinzip als Kernstück auf. Die wichtigsten Reformziele sind die Stärkung der politischen Führung, der Gewinn an Handlungsspielraum und Fachkompetenz sowie die Begrenzung des Einflusses der Verwaltung auf den politischen Gestaltungsprozess. Die politische Führung soll derart gestärkt werden, dass der Bundesrat seine politische Gesamtverantwortung für die Staatsführung besser wahrnehmen kann. Dafür sollen ihm Delegierte Ministerinnen und Minister mit politischer Mitverantwortung für einen genau umschriebenen Aufgabenbereich zur Seite gestellt werden (Zwei-Kreise-Regierung). Die Delegierten Ministerinnen und Minister stärken die fachlichen und persönlichen Kapazitäten der Regierung auf der internationalen Ebene sowie gegenüber dem Parlament, den Kantonen und der Öffentlichkeit. Mit der Erweiterung des Regierungskreises wird das politische Element gestärkt und es wird sichergestellt, dass das "Agenda Setting" auch künftig klar bei der Regierung und nicht bei der Verwaltung liegt.

In jedem Departement soll eine Delegierte Ministerin oder ein Delegierter Minister eingesetzt werden. Ausnahmsweise kann ein Departement aber auch auf die Einsetzung einer solchen Person verzichten. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen vom Bundesrat auf Antrag der betreffenden Departementsvorsteherin oder des Departementvorstehers für die laufende Legislaturperiode gewählt und vom Parlament en bloc bestätigt werden. Das Mandat der Delegierten Ministerinnen und Minister soll an die Person der Departementsvorsteherin oder des Departementsvorstehers gebunden sein. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen Regierungsmitglieder sein und demnach einen politischen Status haben. Sie sollen für bestimmte, klar definierte Aufgabenbereiche zuständig sein. Diese werden ihnen vom Bundesratskollegium in der Regel für eine Legislaturperiode zugewiesen. Für ihre Aufgabenbereiche sollen sie politische Mitverantwortung tragen. Dies unterscheidet diese Reform ganz klar von der früheren Staatssekretärenvorlage. Der Bundesrat selbst behält die übergeordnete politische Gesamtverantwortung. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen die Geschäfte aus ihrem Aufgabenbereich an den Regierungssitzungen selbst vertreten; sie sollen über ein Antragsrecht verfügen. Das Stimmrecht soll indes den Bundesratsmitgliedern vorbehalten bleiben; die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen an den Regierungssitzungen bloss mit beratender Stimme teilnehmen.

Die Einführung der Zwei-Kreise-Regierung mit Delegierten Ministerinnen und Ministern bedingt sowohl aus verfassungsrechtlicher als auch aus politischer Sicht eine Verfassungsreform und damit den Einbezug von Volk und Ständen in den Reformprozess. Seit je sind die staatsleitenden Organe und ihre Zuständigkeiten in der Bundesverfassung festgelegt. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sind Regierungsmitglieder und tragen als solche politische Mitverantwortung für ihren Aufgabenbereich. In den ihnen zugewiesenen Aufgabenbereichen sollen sie künftig die Ansprechpartnerinnen und -partner des Parlamentes und der Kantone sein. Nicht zuletzt aus Transparenzgründen muss die politische Funktion der Delegierten Ministerinnen und Minister in der Verfassung verankert sein. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Ausgangslage

Im Jahr 2004 wiesen die eidgenössischen Räte die Vorlage des Bundesrates für eine "Zwei-Kreise-Regierung" zurück und beauftragten ihn, neue Reformvorschläge zu unterbreiten. Diese sollten zum Ziel haben, die politische Führung zu stärken, den Bundesrat von Verwaltungsaufgaben zu entlasten und die Effizienz der Verwaltung zu steigern. Der Bundesrat hat daraufhin eine Verwaltungsreform in Auftrag gegeben. Diese wurde im Dezember 2007 abgeschlossen und ist heute weitestgehend umgesetzt. Im August 2009 kam der Bundesrat zum Schluss, dass weiterhin Reformbedarf besteht, und beschloss, die Arbeiten zur Staatsleitungs- bzw. Regierungsreform wieder aufzunehmen. Ende Mai 2010 haben schliesslich die Geschäftsprüfungskommissionen des Nationalrates und des Ständerates den Bericht über die "Behörden unter dem Druck der Finanzkrise und der Herausgabe von UBS-Kundendaten an die USA" verabschiedet. Im Rahmen dieses Berichts richteten die Geschäftsprüfungskommissionen Vorstösse und Empfehlungen zur Optimierung der Regierungstätigkeit an den Bundesrat. Mit der vorliegenden Zusatzbotschaft zur Regierungsreform will der Bundesrat die verschiedenen Aufträge des Parlamentes erfüllen.

Inhalt der Vorlage

Mit seinen neuen Reformvorschlägen will der Bundesrat die Regierungstätigkeit stärken. Im Vordergrund stehen insbesondere die Verlängerung der Amtsdauer der Bundespräsidentin oder des Bundespräsidenten, die Stärkung der Kollegialregierung sowie Optimierungen in der Vorbereitung und Durchführung der Regierungssitzungen. Die Verlängerung der Amtsdauer des Bundespräsidiums von einem auf zwei Jahre soll es der Bundespräsidentin oder dem Bundespräsidenten ermöglichen, die Leitungsfunktion und die Repräsentationsaufgaben besser wahrzunehmen. Dies stärkt die politische Führung, insbesondere bei der Bewältigung ausserordentlicher Lagen. Zudem können dank der längeren Amtsdauer die während der Präsidialzeit erworbenen Erfahrungen und persönlichen Kontakte besser genutzt werden. Dieses Vorhaben erfordert eine Änderung der Bundesverfassung und des Parlamentsgesetzes. Weiter sollen Massnahmen zur Stärkung des Bundesrates als Kollegialbehörde auf Gesetzesstufe, im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, verankert werden. Die Mitglieder des Bundesrates werden den Bundesrat regelmässig über ihre Geschäfte und insbesondere die damit zusammenhängenden Probleme informieren. Zudem wird ausdrücklich festgehalten, dass der Bundesrat ein bestimmtes Bundesratsmitglied oder die Bundeskanzlerin oder den Bundeskanzler zur Herausgabe von Informationen verpflichten kann. Im Weiteren werden die Bestimmungen über die Bundesratssprecherin oder den Bundesratssprecher, über das Stellvertretungssystem des Bundesrates sowie über die Ausschüsse des Bundesrates angepasst und präzisiert. Schliesslich sollen zusätzliche Staatssekretärinnen und Staatssekretäre eingesetzt werden können. Diese sollen wichtige und klar definierte Aufgaben im Bereich der Departemente übernehmen sowie im Verkehr des Bundesrates mit dem Ausland und mit dem Parlament eingesetzt werden. Dieses Vorhaben erfordert eine Änderung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes und des Parlamentsgesetzes. Daneben sollen mit weiteren Massnahmen das Entscheidungsverfahren und die Funktionsweise des Bundesrates optimiert werden. So sollen etwa die Bundesratssitzungen von Routinegeschäften entlastet werden, damit der Bundesrat mehr Zeit für die wichtigen Geschäfte gewinnt. Diese Massnahmen sind nicht Gegenstand der hier beantragten Verfassungs- und Gesetzesänderungen. (Quelle: Zusatzbotschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Die Mehrheit der Kommission des Ständerats schlug ein neues Modell vor (Stellvertretermodell A), bei dem jedes Bundesratsmitglied eine Stellvertretung hat, die bei Abwesenheit des vorgesetzten Bundesratsmitgliedes in den Bundesratssitzungen stimmberechtigt ist. Zudem soll das Bundespräsidium von einem auf zwei Jahre ausgedehnt werden mit der Möglichkeit einer einmaligen Wiederwahl. Der Bundespräsident oder die Bundespräsidentin erhält einen eigenen Präsidialdienst. Eine Minderheit I mit bürgerlichen und sozialdemokratischen Mitgliedern unter Führung von Christiane Brunner (S, GE) schlug vor, an Stelle der sieben Delegierten Ministerinnen und Minister, den Bundesrat um zwei Mitglieder zu vergrössern. Eine bürgerliche Minderheit II unterstützte das vom Bundesrat vorgeschlagene Modell der Delegierten Ministerinnen und Minister. Eine SVP-Minderheit III forderte das Stellvertretermodell B, bei dem departementsinterne Generalsekretäre oder andere hohe Beamte zu stimmberechtigten Stellvertretern der Bundesräte erklärt werden können.

Bundesrätin Ruth Metzler lehnte den dritten Minderheitsantrag ab. Sie begrüsste den Präsidialdienst, sprach sich aber gegen die Stärkung des Bundespräsidiums aus. Der Bundesrat möchte eine Zwei-Kreise-Regierung, und er stimmt darin mit der Kommissionsmehrheit und der Minderheit II überein. Ein Stimmrecht der Stellvertreterinnen und Stellvertreter käme für den Bundesrat nicht infrage; auch möchte der Bundesrat Fachministerinnen und Fachminister, aber nicht Stellvertreterinnen und Stellvertreter. Das Neunermodell wäre für den Bundesrat nur die zweitbeste Lösung, aber besser als keine Reform. In der Abstimmung über das Regierungsmodell zwischen dem Antrag der Mehrheit und der Minderheit I obsiegte die Minderheit I mit 26 zu 8 Stimmen und verhalf der Erweiterung des Bundesrates um zwei Mitglieder zum Durchbruch (Neunermodell).

In der Detailberatung plädierte die Bundesrätin Ruth Metzler dafür, das Bundespräsidium nicht auf zwei Jahre auszudehnen, um das Kollegialitätssystem nicht zu belasten. Mit 24 zu 6 Stimmen sprach sich der Ständerat dafür aus, die Amtsdauer auf zwei Jahre zu verlängern, lehnte aber auf Antrag von Hansruedi Stadler (C, UR) eine mögliche Verlängerung auf insgesamt vier Jahre ab. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage 1 mit 24 zu 2 Stimmen angenommen.

Die Vorlage 2 mit dem Bundesgesetz über die Reform der Regierungsorganisation wurde an die Anforderungen des Neunermodells angepasst und anschliessend vom Ständerat gutgeheissen. Da die Vorlage 3 das Neunermodell nicht betrifft, beschloss der Rat Nichteintreten.

Nach rund 15-jähriger Vorbereitungszeit fand sich im Nationalrat keine Stimme, die die vom Bundesrat 2001 vorgeschlagenen Reformen verteidigte. Die Kommission stellte einstimmig den Antrag auf Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, neue Vorschläge zu unterbreiten: "Ziele sind eine Stärkung der politischen Führung, eine Entlastung des Bundesrates von Verwaltungsaufgaben und eine Effizienzsteigerung der Verwaltung." Man wolle die Vorlage nicht loswerden, sondern zur genauen Prüfung dem Bundesrat zurückgeben, sagte Andreas Gross (S, ZH) namens der vorberatenden Kommission. Denn der Reformbedarf sei angesichts der steigenden Geschäftslast und der zunehmend schwierigen Konsensfindung im Gremium ausgewiesen. Der Bundesrat solle die Vorlage überarbeiten und dabei die politische Führung stärken und die Effizienz der Verwaltung steigern.

Gegen die Rückweisung an den Bundesrat plädierte Jean-Philippe Maitre (C, GE). Es sei nun am Parlament, neue Vorschläge auszuarbeiten, weshalb er Rückweisung an die Kommission beantragte. Eine grosse Mehrheit hielt dem entgegen, der Bundesrat selber müsse sich klar werden, was er eigentlich wolle. Justizminister Christoph Blocher gestand seine Lustlosigkeit unumwunden ein. Der damalige Bundesrat habe die Vorlage nur widerwillig und unter Druck von aussen verabschiedet, sagte Blocher. Anstelle einer umfassenden Staatsleitungsreform befürwortete Blocher eine Reform der Verwaltung, wie sie der Bundesrat in seine Legislaturplanung aufgenommen habe. Darin sollen alle Gremien gestärkt und die Effizienz der Verwaltung verbessert werden. Keine Chance hatte ein Rückweisungsantrag von Joseph Zisyadis (-, VD), der die Direktwahl der Regierung und einen schweizerischen Premierminister forderte. Nach der Ablehnung des Antrages Zisyadis zog der Rat mit 140 zu 23 Stimmen den Antrag der Kommission dem Antrag Maitre vor.

Die Kommission des Ständerates schlug mit 9 zu 3 Stimmen vor, dem Beschluss des Nationalrates zu folgen und die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen. Die Mehrheit zeigte sich überzeugt davon, dass bei der Regierungsreform Handlungsbedarf besteht und wollte dem Bundesrat in seiner neuen Zusammensetzung eine weitere Chance geben. Eine Minderheit, angeführt von Christiane Brunner (S, GE) beantragte Ablehung der Rückweisung. Wenn man keine Regierungsreform wolle, so sei es ehrlicher, die Vorlage abzuschreiben. Der Rat folgte jedoch dem Antrag der Mehrheit mit 29 zu 8 Stimmen.

Stand der Zusammenfassung: Juli 2004