Alpenkonvention. Durchführungsprotokolle

Zusammenfassung

Botschaft vom 19. Dezember 2001 zur Ratifizierung der Protokolle zum Übereinkommen zum Schutz der Alpen (Alpenkonvention)

Ausgangslage

Der Alpenraum hat vielfältige ökonomische und ökologische Funktionen sowohl für die ansässige Bevölkerung als auch für die umliegenden Regionen und Länder zu erfüllen. Die Entwicklung der internationalen Wirtschaftsordnung und der zunehmende zivilisationsbedingte Druck auf die Umwelt gefährden aber den alpinen Raum in seiner wirtschaftlichen und ökologischen Substanz. Um die gemeinsamen Probleme grenzüberschreitend angehen zu können, beauftragten die Vertreter der Alpenstaaten im Oktober 1989 eine Arbeitsgruppe mit der Erarbeitung einer Konvention zum Schutz der Alpen.

Ab 1990 wurden nach und nach eine Rahmenkonvention und acht Durchführungsprotokolle in den Bereichen "Raumplanung und nachhaltige Entwicklung", "Berglandwirtschaft", "Naturschutz und Landschaftspflege", "Bergwald", "Tourismus", "Bodenschutz", "Energie", "Verkehr" sowie das Protokoll "Streitbeilegung" ausgearbeitet.

Die Rahmenkonvention trat international im März 1995 in Kraft. Sie wurde von allen Vertragsparteien, d.h. von Österreich, Deutschland, Liechtenstein, Frankreich, Slowenien, der Europäischen Gemeinschaft, Monaco, der Schweiz und Italien ratifiziert.

Die Schweiz ratifizierte die Rahmenkonvention am 28. Januar 1999. Hingegen wurde die Ratifizierung der bis damals abgeschlossenen Durchführungsprotokolle vom Parlament zurückgestellt mit dem Auftrag, erst alle in Verhandlung stehenden Protokolle abzuschliessen. Dies ist in der Zwischenzeit geschehen. Unter dem Vorsitz der Schweiz (1999 und 2000) wurden zudem alle neun Protokolle sprachlich aufeinander abgestimmt. Diese sind Gegenstand der Botschaft.

Die Ratifizierung der Rahmenkonvention im Jahre 1999 war erst möglich, nachdem sich Bund und Kantone in einem längere Zeit dauernden Verständigungsprozess einigen konnten. Die Regierungen der direkt betroffenen Gebietskörperschaften verfolgten die Verhandlungen zu Beginn mit einer gewissen Besorgnis, befürchteten sie doch, dass die Erhaltung der Umweltqualität im Rahmen der Konvention einseitig auf Kosten der wirtschaftlichen Interessen der ansässigen Bevölkerung gehen würde.

Die Schweiz bemühte sich in den Jahren 1992-1994, Vorschläge für die Verstärkung der sozio-ökonomischen Aspekte in den Protokollen auszuarbeiten. Die Minister der Alpenstaaten nahmen die Vorschläge auf. In alle Protokolle fanden Bestimmungen zu Subsidiarität, Mitsprache, regionaler Förderung und Abgeltung als Standardformulierungen Eingang. Wirtschaftliche Entwicklungsanliegen wurden in besonderem Masse in das ehemalige Protokoll "Raumplanung" integriert, welches in "Raumplanung und nachhaltige Entwicklung" umbenannt wurde.

Nach den Erfolgen der Schweizer Delegation in den internationalen Verhandlungen folgte ein innenpolitischer Verständigungsprozess. Herausragendes Ereignis dabei war die Tagung von Arosa vom 23./24. August 1996. Bund und Kantone konnten sich darüber einigen, dass die Mitwirkung bei der Alpenkonvention für die Schweiz und die Bergkantone von Vorteil sei. Die wichtigsten Ergebnisse wurden in einer gemeinsamen Erklärung Bund/Alpenkantone festgehalten. Sie betrafen die Übereinstimmung des schweizerischen Rechts mit den Anforderungen der Protokolle, die Vollzugsebene, die Rücksichtnahme auf regionale Auswirkungen bei sektoralen Bundesentscheiden und den politischen Willen, die Alpenkonvention bezüglich Schutz und Nutzung ausgewogen umzusetzen.

Im Hinblick auf die nun anstehende Ratifizierung der Protokolle fand am 6. Juni 2001 in Glarus eine erneute Konferenz von Bund und Kantonen statt, um eine Neubeurteilung vorzunehmen. Es zeigte sich dabei, dass die Ergebnisse der Konferenz von Arosa immer noch gültig sind und dass die Alpenkantone die Ratifizierung der Protokolle unterstützen.

Die Umsetzung der Konvention und der neun hier zur Diskussion stehenden Protokolle bedingen in unserem Land keine Anpassungen auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe.

In der Botschaft wird der politische Wille des Bundesrates verankert, bei der Umsetzung der Alpenkonvention den Schutz der Ressourcen und die wirtschaftliche Entfaltungsmöglichkeit der ansässigen Bevölkerung ausgewogen zu berücksichtigen.

Sie zeigt auf, dass weder spezielle Umsetzungspolitiken noch -strukturen vorzusehen sind, sondern dass die Konvention und ihre Protokolle zur Überprüfung der verschiedenen Aspekte aller Projekte, die das Berggebiet betreffen, beizuziehen sind. Sie gibt konkrete Anhaltspunkte, auf welche Art und Weise die Ziele der Konvention in die Tagespolitik einfliessen sollen. Die Alpenkonvention und ihre Protokolle werden damit zu einem Instrument für die Weiterentwicklung einer ganzheitlichen Berggebietspolitik. Im Weiteren zeigt die Botschaft auf, dass die Ratifizierung der Protokolle der Alpenkonvention keine Kompetenzverschiebung zwischen Bund und Kantonen zur Folge haben wird, die Alpenkantone weitgehend für den Vollzug zuständig sind sowie durch eine gewisse Vereinheitlichung der Zielsetzungen im Alpenraum die grenzüberschreitende Zusammenarbeit erleichtert wird.

Die thematische Breite von Konvention und Protokollen und der Wille des Bundes, die Regierungen der Alpenkantone zu allen Schritten beizuziehen sowie auch regierungsexterne Kreise auf geeignete Weise am Prozess teilnehmen zu lassen, erfordert eine verbindliche Zusammenarbeit verschiedener Akteure. Die Arbeit innerhalb der Bundesverwaltung sowie die Zusammenarbeit des Bundes mit den Alpenkantonen ist unter der Federführung des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE), welches auf den 1. Januar 2001 die Verantwortung für die Alpenkonvention vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) übernommen hat, in die Raumordnungskonferenz des Bundes (ROK) eingebettet. Regierungsexterne Kreise werden periodisch zur Umsetzung und Weiterentwicklung des Vertragswerks informiert und angehört.

Da die in der Botschaft vorgeschlagenen Massnahmen in erster Linie in unabhängig von der Alpenkonvention und ihren Protokollen schon bestehende oder zukünftige Projekte und Programme einfliessen werden und innerhalb vorhandener Organisationsstrukturen gearbeitet wird, entstehen für den Bund keine zusätzlichen Ausgaben. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Die ständerätliche Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) beantragte dem Plenum im März 2003 mit 8 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen, auf das Geschäft nicht einzutreten und die Ratifikation der Protokolle abzulehnen. Sie verlangte in einer Motion (02.3659), dass die Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention als Empfehlung anerkannt werden. Nach Ansicht der Kommission sollten die Ziele der Konvention und ihrer Protokolle eigenständig in inländisches Recht umgesetzt werden.

Namens der Kommission beantragte Christoffel Brändli (V, GR) im Ständerat Nichteintreten. Bei den Protokollen sei die Tragweite umstritten und nicht absehbar. Sie schüfen Sonderrecht für ein Teilgebiet der Schweiz und dies führe zwangsläufig zu Konflikten. Der Ständerat sprach sich jedoch mit 20 zu 18 Stimmen für Eintreten auf die Vorlage aus. Mit 33 zu einer Stimme folgte er einem Antrag von Theo Maissen (C, GR), das Geschäft an die Kommission zurückzuweisen. Die Kommission sollte abklären, ob allenfalls einzelne Protokolle ratifizierbar wären. Die Schweiz im Herzen der Alpen dürfe sich laut Maissen nicht aus der grenzüberschreitenden Verantwortung stehlen. Die Schweizer Alpenpolitik werde durch diese Protokolle im ganzen EU-Raum anerkannt. Wenn die Schweiz sie nicht ratifiziere, sei sie in einer denkbar schlechten Position, um bei der Weiterentwicklung des internationalen Alpenschutzes mitzureden.

Im Juni 2004 wurde die Debatte zu den Ausführungsprotokollen weitergeführt. Die Kommission prüfte laut Kommissionssprecher Rolf Büttiker (RL, SO), ob in der Schweiz bei einer Ratifizierung der einzelnen Protokolle gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht, ob den Kantonen zusätzliche Verpflichtungen auferlegt werden und ob damit Finanzbedürfnisse für Bund und Kantone geschaffen werden. Fazit dieser Arbeit war, dass die Kommissionsmehrheit dem Plenum beantragte, den Bundesrat vorerst zur Ratifizierung von drei Protokollen zu ermächtigen: "Raumplanung und Nachhaltige Entwicklung", "Verkehr" und "Bodenschutz". Die Kommission schlug vor, die Genehmigung dieser drei Protokolle mit einem Auftrag an den Bundesrat zu versehen. Er soll mit erläuternden Erklärungen und einem Vorbehalt gegenüber den anderen Vertragsstaaten zum Ausdruck bringen, wie die Schweiz die Protokolle versteht. So soll aus der Ratifizierung kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf entstehen und die föderalistische Kompetenzaufteilung in der Schweiz zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden soll gewahrt werden. Das Plenum folgte dem Antrag der Kommissionsmehrheit.

Ein Antrag der Kommissionsminderheit auf weitere Sistierung des Geschäfts, vor allem unterstützt von Vertretern der Tourismus- und Randregionen, wurde mit 27 zu 17 Stimmen abgelehnt. Die Minderheit wollte damit die Behandlung aller neun Protokolle aufschieben. Zuerst sollte der erwartete Bericht des Bundesrates zur Regionalpolitik behandelt werden.

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit dem Antrag, die drei Protokolle "Verkehr", "Raumplanung und nachhaltige Entwicklung" sowie "Bodenschutz" unter Auflagen zu ratifizieren, mit 24 zu 10 Stimmen gutgeheissen.

Mit einer Motion (04.3260) beauftragte der Ständerat den Bundesrat, über die Auswirkungen aller Protokolle auf das Landesrecht und das Berggebiet zu berichten.

Die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) des Nationalrates beschloss ihrerseits, die Antwort des Bundesrates auf die Ständeratsmotion abzuwarten, bevor sie sich mit den Durchführungsprotokollen zur Alpenkonvention befasst. In der Herbstsession 2004 überwies auch der Nationalrat diese Motion.

In der Wintersession 2009 nahm der Nationalrat die Beratung des Geschäfts wieder auf. Die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) empfahl dem Plenum mit 13 zu 11 Stimmen bei zwei Enthaltungen, auf die Vorlage nicht einzutreten. Für die Kommission sprachen Toni Brunner (V, SG) und Laurent Favre (RL, NE). Die Mehrheit der Kommission beurteile die Auswirkungen der Protokolle als zu einschneidend für die Schweiz. Als unbefriedigend erachte sie vor allem, dass die völkerrechtliche Verbindlichkeit der Protokolle und deren Konsequenzen auf das Landesrecht nicht absehbar seien. Der Schutz der Alpen würde zu stark und die wirtschaftliche Nutzung zu wenig gewichtet. Dies könne sich auf die wirtschaftliche Entwicklung der Alpenregionen negativ auswirken.

Für die Minderheit wies Sep Cathomas (CEg, GR) darauf hin, dass die Schweiz als führendes Land in Fragen der Berggebietspolitik bei der Erarbeitung der Durchführungsprotokolle Wesentliches beigetragen habe. Der Beharrlichkeit der Schweiz sei es zu verdanken, dass eine gute Balance zwischen Schutz und Nutzung eingebracht und durch die Alpenländer angenommen wurde. Eine Ratifizierung der Protokolle habe keine einschränkenden Massnahmen und keine Gesetzesänderung zur Folge. Die Alpenkonvention und ihre Protokolle hätten zum Ziel, den Alpenraum als Lebensraum, als Wirtschaftsraum und als Naturraum zu erhalten.

Bundesrat Moritz Leuenberger setzte sich für die Ratifizierung der Protokolle ein und ging auf die Befürchtungen ein, Bestimmungen in den Protokollen könnten in der Schweiz zu einer direkten Anwendung führen und stünden im Widerspruch zu schweizerischem Recht. Die Befürchtungen seien unbegründet, wie ein von der Kommission angefordertes Rechtsgutachten bestätige. Die Protokolle schrieben im Wesentlichen bereits bestehendes schweizerisches Recht fest. Bundesrat Leuenberger warnte vor einer weiteren Isolierung, wenn die Schweiz die Konvention nicht umsetze.

Der Nationalrat folgte der Empfehlung der knappen Kommissionsmehrheit und lehnte es mit 97 zu 94 Stimmen ab, auf die Vorlage einzutreten. Nichteintreten wollten die ganze SVP-Fraktion, drei Viertel der RL-Fraktion sowie fast die Hälfte CEg-Fraktion. Grüne und Sozialdemokraten votierten geschlossen für Eintreten, die BDP-Fraktion mit einer Gegenstimme.

Der Ständerat folgte in der Sommersession 2010 dem Antrag seiner Kommissionsmehrheit und beschloss, mit 25 zu 15 Stimmen an seinem Eintretensentscheid vom Sommer 2004 festzuhalten.

Rolf Büttiker (RL, SO) nahm für die Kommission Stellung und wies unter anderem darauf hin, dass in angrenzenden Ländern wie Österreich, wo die Alpenkonvention und ihre Protokolle als Grundlage für eine nationale Bergpolitik dienten, kein Ende der wirtschaftlichen Entwicklung zu erkennen sei. Wie in Österreich hätten auch in Frankreich und Deutschland Alpenthemen auf nationaler und regionaler Ebene mehr Gewicht erhalten. In keinem Alpenstaat könne beobachtet werden, dass die Ratifizierung der Protokolle die wirtschaftliche Entwicklung hemme. Aus dem Bericht zur Motion 04.3260 der UREK könne das Fazit gezogen werden, dass die Alpenkonvention und ihre Protokolle eine gemeinsame Plattform für eine themenbezogene Zusammenarbeit bieten würden und die Schweiz keine einschränkenden Massnahmen oder Gesetzesänderungen befürchten müsse.

Anderer Ansicht war This Jenny (V, GL), welcher mit einer Minderheit beantragte, dem Nationalrat zu folgen und auf die Vorlage nicht einzutreten. Die Alpenkonvention betreffe 60 Prozent des Territoriums der Schweiz. Wir wären deshalb von allen Vertragsstaaten weitaus am meisten betroffen. Weder die EU noch Italien hätten die Protokolle ratifiziert und würden dies auch in Zukunft nicht tun. Die Schweiz habe selbst ohne diese Protokolle die mit Abstand vorbildlichsten Umweltbestimmungen. Es werde heute im Alpenraum jede Pflanze und jedes Murmeltier geschützt, die Interessen der dort täglich um ihre Existenz kämpfenden Menschen würden schlichtweg ignoriert.

René Imoberdorf (CEg, VS) kritisierte als Mitglied der Minderheit unter anderem, dass die Alpenkonvention einem Teil des Schweizer Territoriums Sonderrecht aufzwingen würde. Die völkerrechtliche Verbindlichkeit der Protokolle und deren Konsequenzen für das Landesrecht seien nicht absehbar, auch wenn immer wieder das Gegenteil behauptet werde. Die Protokolle würden einseitig und übertrieben nur auf den Schutz der Umwelt abzielen. Es werde jedoch nicht berücksichtigt, dass diese Umwelt für die Menschen auch Lebens- und Wirtschaftsraum sei.

Der Nationalrat folgte in der Herbstsession 2010 seiner Kommissionsmehrheit und beschloss mit 102 zu 76 Stimmen ein zweites Mal, auf die Vorlage nicht einzutreten und die Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention nicht zu ratifizieren. Das Geschäft war damit erledigt.

Für Eintreten votierten alle Mitglieder der Grünen und der SP-Fraktion sowie knapp die Hälfte der CEg-Fraktion.