Versicherung der landwirtschaftlichen Einkommen

Wortlaut

Ich beauftrage den Bundesrat, eine Versicherung für landwirtschaftliche Einkommen auf Bundesebene einzuführen, die die Ertrags-, Produktions- und Preisrisiken der Landwirte deckt.

Begründung

1. Nach der zweiten BSE-Welle vom Herbst/Winter 2000/01 und den Unwettern vom letzten Frühling haben zahlreiche Landwirte enorme Einkommenseinbussen hinnehmen müssen. Unvorhersehbare Reaktionen auf den Märkten führten zu einem aussergewöhnlichen Preisabfall, z. B. in der Fleischproduktion; für einen Maststier sank der Preis auf unter 1000 Franken, manchmal sogar auf weniger als 850 Franken. Beträchtliche Produktionsrückgänge wurden zudem im Gemüseanbau verzeichnet.

2. Weiter reagiert der Markt aufgrund der neuen Landwirtschaftspolitik sehr empfindlich. Die Produzentenpreise können in kürzester Zeit extrem schwanken; die Landwirte können dies nicht voraussehen und sind erst recht nicht dafür verantwortlich. Ein zu kleiner Binnenmarkt und ein unvorhersehbares Konsumentenverhalten führen zu starken Preisschwankungen bei den landwirtschaftlichen Produkten.

3. Zudem sind die Preise schon bei einem normalen Markt so tief, dass die Landwirte in guten Zeiten keine Vorräte für schwierigere Zeiten anlegen können, wie das in anderen Wirtschaftssektoren möglich ist.

4. Durch Spezialisierung und Rationalisierung sind die landwirtschaftlichen Betriebe, die investiert und ihre Produktionsanlagen verbessert haben, noch anfälliger geworden. Deshalb sind bei diesen Betrieben die Einkommensschwankungen noch grösser.

Der Bundesrat hat, zum grossem Erstaunen und zum allgemeinen Unverständnis der Produzenten, festgehalten, dass er nicht beabsichtige, die Geschädigten abzufinden, auch wenn sie nicht für den Preisabfall und den Einkommensrückgang verantwortlich seien. Diese Situation ist für viele landwirtschaftliche Betriebe, vor allem für sehr spezialisierte Haupterwerbsbetriebe, untragbar. Sehr deutlich wird dies am jüngsten Beispiel der Landwirte, die hauptsächlich Rindermast betreiben: Sie haben Ende letzten Jahres mehrere Zehntausend Franken verloren. Solche Fälle werden in Zukunft vermehrt auftreten. Länder, wie die USA und Kanada, so wie die EU, die ihre Landwirtschaft liberalisieren, führen nun solche Einkommensausfallversicherungen ein oder prüfen zumindest deren Notwendigkeit und sehen eine starke finanzielle Beteiligung vor. Es handelt sich dabei nicht um A-fonds-perdu-Beiträge ohne Gegenleistung, sondern sehr wohl um eine durchdachte Unterstützung nach dem Prinzip: "Hilf dir selbst, so hilft dir Gott", bei der sich Landwirte, Behörden und Versicherungen zusammentun, um sich einem echten Problem in der Landwirtschaft zu stellen.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.

Stellungnahme des Bundesrates

Jede unternehmerische Tätigkeit ist mit Unsicherheiten verbunden. Gewisse Risiken (z. B. persönliche Risiken wie Krankheit, makroökonomische Risiken wie Zinsentwicklung, investitionsgebundene Risiken wie Gebäudebrand) können in allen Wirtschaftssektoren beobachtet werden. Andere Risiken wiederum betreffen die Landwirtschaft in einem besonderen Ausmass. Gemäss einem Bericht der OECD ("Gestion des risques en matière de revenu dans le secteur agricole", OECD 2000) kann dabei zwischen den folgenden vier Risikogruppen unterschieden werden:

• Produktionsrisiken wie Wetter, Schädlinge, Pflanzen- oder Tierkrankheiten;

• Marktrisiken wie ausgeprägte Preisschwankungen oder Änderungen der Konsumbedürfnisse;

• ökologische Risiken wie Bodenerosion oder Klimaveränderungen;

• institutionelle Unsicherheiten wie Änderungen der Produktionsvorschriften oder Anpassungen der Unterstützungsmodalitäten.

Diese Risiken, die für den Einzelbetrieb im Schadenfall mit Einkommensverlusten verbunden sein können, sind durch private Massnahmen (z. B. Diversifizierung der Produktion, Abschluss einer Versicherung, Verkauf über Warenterminmärkte) oder staatliche Eingriffe (z. B. Marktstützung, Grenzschutz, Direktzahlungen) reduzierbar.

Zu einzelnen Aspekten, die im Zusammenhang mit Versicherungslösungen von besonderer Bedeutung sind und in der Motion thematisiert werden, nimmt der Bundesrat wie folgt Stellung:

Preis- und Einkommensschwankungen

Im Rahmen der "Agrarpolitik 2002" hat der Bund die Preis- und Einkommenspolitik weitgehend getrennt, indem die staatlichen Markteingriffe reduziert und die produktionsunabhängigen Direktzahlungen ausgebaut wurden. Die damit verbundene Liberalisierung betrifft insbesondere die Marktordnungen bei der Milch und beim Getreide. Seit der Einführung der neuen Milchmarktordnung (1. Mai 1999) sind jedoch die Produzentenpreise grundsätzlich stabil, und die Marktlage hat sich positiv entwickelt. Beim Getreide (neue Marktordnung ab 1. Juli 2001) werden die Preisschwankungen vorwiegend von der inländischen Produktionsmenge abhängen. Andere Marktordnungen (z. B. Fleisch, Früchte und Gemüse) waren bereits in der alten Agrarpolitik vergleichsweise liberal ausgestaltet und haben mit der "Agrarpolitik 2002" keine grundlegenden Änderungen erfahren. Insgesamt hält der Bundesrat fest, dass die Neugestaltung der Agrarpolitik bisher keine wesentliche Akzentuierung der Preisschwankungen zur Folge hatte.

Mit der neuen Agrarpolitik ist das Risiko für Einkommensschwankungen grundsätzlich nicht grösser geworden, insbesondere weil der Anteil der Direktzahlungen am Rohertrag (Einnahmen aus den produzierten Gütern und Dienstleistungen) im Durchschnitt der Betriebe heute rund 20 Prozent beträgt und diese produktionsunabhängigen Zahlungen mit keinem Produktionsrisiko verbunden sind. Gemäss den Buchhaltungsauswertungen der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Agrarwirtschaft und Landtechnik hat sich denn auch das landwirtschaftliche Einkommen 1999 im Vergleich zum Dreijahresdurchschnitt 1996-1998 praktisch nicht verändert. Im Jahr 2000 erreichte das landwirtschaftliche Einkommen nominal ein Niveau wie Anfang der Neunzigerjahre. Der Bundesrat ist sich allerdings bewusst, dass die strukturellen Anpassungen im Einzelfall mit sozialen Härten verbunden sein können und einzelne Betriebszweige aufgrund unvorhersehbarer Ereignisse in wirtschaftliche Bedrängnis geraten können. So haben beispielsweise die Erfahrungen in verschiedenen europäischen Ländern mit der Maul- und Klauenseuche sowie der Schweinepest deutlich gemacht, dass die betroffenen Betriebe hohe Erwerbsausfälle erleiden können.

Gesetzliche Möglichkeiten zur Unterstützung des Risikomanagements

Wie eine Auslegeordnung des Bundesamtes für Landwirtschaft ("Les assurances agricoles en Suisse: quelles possibilités?", BLW 2000) zeigt, bietet das neue Landwirtschaftsgesetz (LwG) vielfältige Möglichkeiten und Instrumente, um die Produzentinnen und Produzenten im Risikomanagement zu unterstützen: insbesondere Artikel 5 (Einkommen), Artikel 13 (Marktentlastung), Artikel 17 bis 25 (Einfuhrregelungen), Artikel 38 bis 42 und 50 bis 59 (Marktstützung), Artikel 70 bis 77 (Direktzahlungen), Artikel 78 (Betriebshilfe), Artikel 148 (Produktionsmittel) und Artikel 187 (Übergangsbestimmungen). Neben diesen Bestimmungen im LwG bietet auch das Tierseuchengesetz eine Grundlage, um im Seuchenfall Tierverluste bis zu 90 Prozent des Schätzungswertes zu entschädigen. Das Tierseuchengesetz wirkt zudem vorwiegend im Hinblick auf ein frühzeitiges Eingreifen zum Verhindern von Seuchenausbrüchen und erwähnt ausdrücklich die Möglichkeit privater Versicherungen. Bei unvorhersehbaren Ereignissen mit grossen Schadenswirkungen besteht im Weiteren die Möglichkeit eines dringlichen Gesetzgebungsverfahrens, wie es beispielsweise zur Bewältigung der durch Orkan Lothar verursachten Schäden zur Anwendung gekommen ist.

Um Preiszusammenbrüche bei landwirtschaftlichen Produkten zu vermeiden, kann sich der Bund gemäss Artikel 13 LwG bei ausserordentlichen Entwicklungen an den Kosten befristeter Massnahmen zur Marktentlastung beteiligen. Von dieser Möglichkeit hat der Bundesrat im Zusammenhang mit der Bewältigung der BSE-Krise Gebrauch gemacht, indem er im laufenden Jahr zusätzlich zum budgetierten Betrag von 8,4 Millionen Franken insgesamt 23,5 Millionen Franken zur Entlastung des Rind- und Kalbfleischmarktes bereitgestellt hat.

Privates Engagement für Versicherungslösungen

Damit die private Versicherungswirtschaft effiziente und attraktive Produkte zur Absicherung von landwirtschaftlichen Produktionsrisiken auf dem Markt anbietet, müssen bestimmte versicherungstechnische Bedingungen erfüllt sein. Viele landwirtschaftliche Risiken - mit der Hauptausnahme Hagel - erfüllen diese Bedingungen nicht. So lassen sich z. B. für seltene oder neue Grossrisiken wie Naturkatastrophen und Tierseuchen (z. B. BSE) die Risiken und die möglichen Schadenssummen nur schwer abschätzen. Aus diesem Grund ist heute in der Schweiz das privatrechtliche Engagement zur Abdeckung landwirtschaftlicher Markt- und Produktionsrisiken grundsätzlich auf den Elementarschadenfonds und die Hagelversicherung beschränkt.

Staatliches Engagement für Versicherungslösungen

Eine breite Palette an Versicherungsprodukten wird nur in Ländern angeboten, wo sich der Staat an entsprechenden Lösungen beteiligt, d. h. einen Teil des Risikos abdeckt. Es handelt sich dabei um Länder mit grossen, klimatisch bedingten Produktionsrisiken wie Spanien, Portugal, Kanada oder die USA. Im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU werden jedoch keine Versicherungssysteme unterstützt.

Die EU-Kommission ist in einer kürzlich veröffentlichten Studie ("Risk Management Tools for EU Agriculture with a special focus on insurance", European Commission 2001) u. a. auf die Frage der Effizienz von staatlich unterstützten Versicherungslösungen eingegangen. Um zu kontrollieren, ob öffentliche Gelder via Versicherungen effizient eingesetzt werden, muss entsprechende Kompetenz und ein Kontrollapparat in der Verwaltung aufgebaut werden. Der Staat hat zudem laufend zu evaluieren, ob die Gewinne, welche die Versicherungswirtschaft im Rahmen solcher halbstaatlicher Versicherungssysteme erwirtschaftet, dem von ihr übernommenen Risiko angemessen sind. Wo solche Systeme existieren, sind diese in der Zwischenzeit zudem so komplex, dass sie intransparent und schwierig reformierbar geworden sind.

Der Bundesrat ist der Auffassung, dass zumindest im Rahmen der nächsten Etappe der Agrarreform ("Agrarpolitik 2007") ein staatliches Engagement im Bereich von Versicherungslösungen zusätzlich zum bestehenden Instrumentarium nicht erforderlich ist. Je nach Entwicklung in der EU und der WTO könnten staatlich unterstützte Versicherungslösungen längerfristig eine Option darstellen, wobei sich ein derartiges Instrument harmonisch in die Massnahmenpalette der schweizerischen Agrarpolitik einfügen lassen müsste. Diese Einschätzungen werden auch von der Beratenden Kommission Landwirtschaft geteilt.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.