Bundesgesetz über die Krankenversicherung. Teilrevision. Gesamtstrategie, Risikoausgleich, Pflegetarife

Zusammenfassung

Botschaft vom 26. Mai 2004 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Strategie und dringliche Punkte)

Ausgangslage

Die Einführung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG) per 1. Januar 1996 hat die sozialpolitische und versicherungsmässige Landschaft wesentlich verändert. Einerseits ist der Krankheitsschutz der Versicherten beträchtlich verbessert, andererseits sind Kostendämpfungsinstrumente eingeführt worden. Ziel des KVG ist es u.a., die Solidarität der Versicherten und den Zugang zu einer hochstehenden ärztlichen Versorgung zu gewährleisten. Gemäss Untersuchungen kann dieses Ziel als erreicht gelten. Hingegen konnte das Ziel der Kostendämpfung nicht zufriedenstellend erreicht werden.

Gestützt auf diese Feststellung ist der Bundesrat seit den ersten Reformen des KVG der Ansicht, dass es unerlässlich ist, das System in den positiv zu wertenden Bereichen zu konsolidieren und es im Kostendämpfungsbereich zu optimieren. Dies, weil die vorgesehenen Instrumente nicht die erhofften Wirkungen erzeugt haben. Der Bundesrat ortet die Hauptursache des Kostenproblems in der Krankenversicherung in der ungenügenden Steuerung der Leistungsmengen in Einzelfällen, weshalb er in den Lösungsansätzen das Schwergewicht auf entsprechende mengenwirksame Korrekturen gelegt hat.

Nach der Ablehnung der 2. KVG-Revision hat der Bundesrat beschlossen, die Revision des Gesetzes wieder aufzunehmen und eine Strategie auf zwei Schienen zu verfolgen, nämlich die Systemkonsolidierung und die Systemoptimierung. Der Bundesrat schlägt deshalb vor, die in der 2. KVG-Revision unbestritten gebliebenen Revisionspunkte dem Parlament vorzulegen, und sie um bestimmte Elemente, die sich aus den Vorarbeiten für die 3. KVG-Revision ergeben, zu ergänzen. Diese Reformen werden zwar in eine ganzheitliche Strategie eingebettet, können aber nicht im Rahmen einer Gesamtvorlage unterbreitet werden: Die Reform wird in zwei Schritten und in zwei unterschiedlichen Gesetzgebungspaketen erfolgen, welche ihrerseits Revisionen mit individuellen Teilbotschaften enthalten werden. Das erste Gesetzgebungspaket besteht aus vier Botschaften.

Die erste Botschaft regelt die folgenden thematischen Schwerpunkte:

• Die Verlängerung des Risikoausgleichs: Der Risikoausgleich läuft Ende 2005 aus. Es ist deshalb vordringlich, die Verlängerung so rasch wie möglich zu verabschieden.

• Das Weiterführen und Einfrieren der Pflegetarife: Die Tarife müssen eingefroren werden, bevor die Erfüllung der Transparenzvorschriften zu einer vollen Kostenübernahme durch die Versicherer - und damit zu einem Prämienschub - führt.

• Das dringliche Bundesgesetz zur Spitalfinanzierung ist bis zum Inkrafttreten des dual-fixen Finanzierungsmodells zu verlängern, da die geltende Fassung bis zum 31. Dezember 2004 befristet ist

• Die Vorschriften für den Geschäftsbericht und die Rechnungslegung der Versicherer.

• Die Einführung einer Versichertenkarte.

Danach folgen die anderen Botschaften mit folgenden Revisionspunkten:

• Die Vertragsfreiheit (BBl 2004 4293): Sie soll den Zulassungsstopp für ambulante Leistungserbringer, der im Juli 2005 ausläuft, ersetzen und muss daher im ersten Gesetzgebungspaket thematisiert werden.

• Die Prämienverbilligung (BBl 2004 4327) ist das zentrale sozialstaatliche Korrektiv der Kopfprämie und sollte daher aus sozialpolitischen Gründen - gerade im Hinblick auf die Verbesserungen für Haushalte mit Kindern, welche im Rahmen der zweiten KVG-Revision diskutiert worden sind - rasch vorgelegt und verabschiedet werden.

• Die Kostenbeteiligungsregeln (BBl 2004 4361) beeinflussen die Prämienberechnungen stark und müssen daher spätestens Mitte dieses Jahres verabschiedet werden, um den Versicherern die rechtzeitige Prämienkalkulation für das Folgejahr zu ermöglichen. Auch wenn ein Inkrafttreten von neuen Parametern für die Kostenbeteiligung auf den 1. Januar 2005 wenig wahrscheinlich erscheint, ist diese Frage dennoch so rasch wie möglich zu klären.

Schliesslich soll das zweite Gesetzgebungspaket dem Parlament voraussichtlich vor der Herbstsession vorgelegt werden. Es wird den Managed Care-Bereich sowie die Spitalfinanzierung betreffen.

Verhandlungen

Vorlage 3Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG) (Pflegetarife)21.09.2004SRBeschluss nach Entwurf der Kommission, unter Vorbehalt der Dringlichkeitsklausel.30.09.2004NRZustimmung, unter Vorbehalt der Dringlichkeitsklausel.06.10.2004SRDie Dringlichkeitsklausel wird angenommen.06.10.2004NRDie Dringlichkeitsklausel wird angenommen.08.10.2004SRDas Bundesgesetz wird in der Schlussabstimmung angenommen. (42:0)08.10.2004NRDas Bundesgesetz wird in der Schlussabstimmung angenommen. (115:71)

Der Ständerat unterstützte die Strategie des Bundesrates, bei der erneuten KVG-Revision schrittweise vorzugehen und statt ein neues Gesamtpaket zu schnüren die Revision auf verschiedene Vorlagen aufzuteilen. Mit wenig Begeisterung beschloss der Rat mit diesem ersten Teil der Revision vor allem Verlängerungen von bestehenden Regelungen. Der Risikoausgleich unter den Krankenversicherern wurde um fünf Jahre verlängert, obwohl nicht bestritten war, dass in diesem Bereich Handlungsbedarf herrscht. Simonetta Sommaruga (S, BE) kritisierte, dass die heutige Regelung dazu führe, dass die Krankenkassen ihre Anstrengungen auf die Jagd nach guten Risiken konzentrieren statt auf Massnahmen im Bereich des Kostenmanagements. Ihr Antrag, die Geltungsdauer nur um zwei Jahre zu verlängern, um rasch eine Verbesserung in diesem Bereich zu erarbeiten, wurde mit 31 zu 7 Stimmen abgelehnt. Ebenfalls mit der Vorlage 1 gab der Rat ohne Opposition dem Bundesrat die Kompetenz, eine Versichertenkarte einzuführen. Weiter regelte der Ständerat das Vorgehen in den Fällen, in denen Leistungserbringer die Anforderungen bezüglich Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen nicht erfüllen (Art. 59 KVG). Hier übernahm der Rat einen Vorschlag des Bundesrates, fügte ihn aber bereits in diese Vorlage statt in die spätere Vorlage (04.032) ein. In Ergänzung des Entwurfs des Bundesrates beschloss der Ständerat die Verlängerung des Zulassungsstopps für Ärzte um drei Jahre (Art. 55a KVG), weil die umstrittene Aufhebung des Vertragszwangs noch nicht spruchreif ist. Mit der Vorlage 2 verlängerte der Rat das Ende 2004 auslaufende Gesetz (SR 832.14), das die kantonalen Beiträge für die innerkantonalen stationären Behandlungen regelt, um zwei Jahre. Die Frage der Tarife für die Langzeitpflege, die in der Übergangsbestimmung zum KVG thematisiert ist, behandelte der Ständerat in einer eigenen Vorlage 3. Er folgte oppositionslos dem Vorschlag des Bundesrates, die Tarife für die Krankenpflege zu Hause, ambulant oder im Pflegeheim längstens bis Ende 2006 einzufrieren, bis ein zu schaffendes Bundesgesetz die heikle Frage der Kostenverteilung in diesem Bereich festlegt.

Im Nationalrat war das Eintreten auf die Vorlagen 1 und 2 nicht bestritten. Hingegen beantragte eine Kommissionsminderheit Nichteintreten auf die Vorlage 3 (Pflegetarife). Der Antrag wurde von den Fraktionen der SP und der Grünen unterstützt. Sie sahen im Einfrieren der Pflegetarife eine Verschlechterung zulasten der Versicherten und ihrer Angehörigen und einen Qualitätsabbau im Pflegebereich. Der Nationalrat beschloss mit 98 zu 61 Stimmen auch auf die Vorlage 3 einzutreten. Beim Risikoausgleich folgte der Nationalrat dem Ständerat und verlängerte dessen Geltungsdauer um fünf Jahre. Ein Antrag der Kommissionsmehrheit, der vom Bundesrat verlangte, bis Ende 2006 einen Vorschlag für einen wirkungsvolleren Risikoausgleich vorzulegen, wurde mit 85 zu 82 Stimmen knapp verworfen. Bemängelt wurde, dass beim heutigen Risikoausgleich nur Alter und Geschlecht, und nicht auch die Gesundheit berücksichtigt werden. Jost Gross (S, TG) kritisierte, dass die jetzige Regelung die Solidarität gefährde, indem kranke Menschen zwischen einzelnen Kassen hin und her geschoben werden und tendenziell höhere Prämien zahlen. Eine Kommissionsminderheit, vertreten durch Roland Borer (V, SO) und unterstützt von den Fraktionen von SVP und FDP blieb jedoch siegreich. Ein solcher Auftrag in einem Gesetz sei "artfremd" und die Aussicht auf ein besseres System vage. Bundesrat Pascal Couchepin erklärte sich trotzdem bereit, vor Ablauf der Verlängerungsfrist neue Varianten des Risikoausgleichs zu prüfen. Bei der Einführung einer Versichertenkarte blieb der Nationalrat weniger konkret als der Ständerat. Mit 99 zu 61 Stimmen stimmte er einer Kommissionsminderheit, vertreten durch Hansjörg Hassler (V, GR) zu und überliess es dem Bundesrat, den Umfang der persönlichen Daten festzulegen, die im Einverständnis mit der versicherten Person auf der Karte enthalten sein sollen. Ein Antrag von Franziska Teuscher (G, BE), ganz auf die Karte zu verzichten, wurde mit 140 zu 18 Stimmen abgelehnt. Beim Zulassungsstopp für Ärzte folgte der Rat einer Kommissionsminderheit, vertreten durch Franco Cavalli (S, TI) und damit dem Ständerat auf eine befristete Verlängerung um drei Jahre mit 100 zu 60 Stimmen. Eine Kommissionsmehrheit wollte die Massnahme verlängern bis die Vertragsfreiheit zwischen Kassen und Ärzten realisiert ist. Eine Streichung des Zulassungsstopps lehnte der Rat mit 131 zu 31 Stimmen ab. Die Vorlage 1 wurde vom Nationalrat in der Gesamtabstimmung mit 106 zu 3 Stimmen gutgeheissen. Mit 152 zu 18 Stimmen unterstützte der Nationalrat auch die Verlängerung des Gesetzes, das die kantonalen Beiträge für die innerkantonalen stationären Behandlungen regelt. Zuvor lehnte er einen Antrag der Kommissionsminderheit mit 104 zu 72 stimmen ab, der verlangte, dass die Kantone nicht nur an öffentliche und öffentlich subventionierte, sondern auch an private Spitäler Beiträge leisten müssen. Der Einbezug der Privatspitäler wurde von den Fraktionen der SVP und der FDP unterstützt. Auch bei der Vorlage 3 folgte der Nationalrat dem Ständerat mit 105 zu 67 Stimmen und beschloss, die Rahmentarife für Pflegeheime und Spitex, unter Vorbehalt einer Teuerungsanpassung, für zwei Jahre einzufrieren. Erfolglos verlangte zuvor eine linke Kommissionsminderheit, vertreten durch Stéphane Rossini (S, VS), zumindest die Tarife für die schweren Pflegefälle zwingend der ganzen Teuerung seit 1998 anzupassen. Der Antrag scheiterte mit 107 zu 67 Stimmen.

In der Differenzbereinigung beschloss der Ständerat zur Versichertenkarte eine Kompromissformulierung, der sich in der Folge der Nationalrat anschliessen konnte.

Beide Räte stimmten sodann der Dringlichkeit für die Vorlagen 2 und 3 zu.