Vergebungs- und Ausschreibungsskandal bei der Neat. Ursachen, Auswirkungen und Massnahmen

Wortlaut

Am Dienstag, den 12. September 2006, ist bekannt geworden, dass die Eidgenössische Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen eine Beschwerde der Berner Marti AG zum zweiten Mal gutgeheissen hat.

Dieser Entscheid führt dazu, dass sich der Bau des NEAT-Basistunnels am Gotthard weiter verzögert und verteuert. Nebst den Mehrkosten von rund 3,5 Millionen Franken pro Monat kommen vor allem die immensen Verzögerungen einem Super-Gau gleich.

Nachdem Hunderte von Millionen Franken für eine termingerechte Fertigstellung verbuttert worden sind, werden nun Verzögerungen in unbekannter Grössenordnung in Kauf genommen.

Dass ein solches Vorgehen, wie es sich in der Vergabe in Erstfeld abgespielt hat, in unserem Land überhaupt möglich ist, bleibt für viele ein Rätsel, sind das doch Machenschaften, wie wir sie sonst nur aus "Bananenrepubliken" kennen. Den Interpellanten überrascht das allerdings nicht, hat er doch bereits verschiedentlich auf bestehende Missstände hingewiesen und entsprechende Vorstösse eingereicht.

Das hier gewählte Vorgehen ist eine nicht zu akzeptierende Machtdemonstration der Neat-Verantwortlichen auf dem Buckel der Steuerzahler. Dass der Fokus von halb Europa auf dieses Trauerspiel gerichtet ist, verschärft die Situation zusätzlich.

Gegenüber der Öffentlichkeit wird nun kurzerhand das Opfer zum Täter gemacht. Dieses Desaster hat jedoch klar und eindeutig die Alptransit Gotthard AG zu verantworten. Sie hat mit ihrer eigenmächtigen, dilettantischen und unsensiblen Handlungsweise die Einsprachen und Verzögerungen bewusst in Kauf genommen.

Dass die Spielregeln während der Submission nach eigenem Gutdünken abgeändert wurden, ist einzigartig im öffentlichen Beschaffungswesen und öffnet erfolgreichen Einsprachen Tür und Tor. Dass nach klaren und eindeutigen Signalen der Rekurskommission die Alptransit Gotthard AG zum zweiten Mal gleich falsch entschied, grenzt an Unvermögen und ist grobfahrlässig. Der Verdacht ist naheliegend, dass dies nur mit persönlichen Aspekten von Betroffenen zu tun haben kann. In Anbetracht der desolaten und kritischen Situation bei unserem Jahrhundertbauwerk bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Ist er bereit, die längst dringend notwendigen personellen Konsequenzen zu ziehen, damit weiterer Schaden abgewendet werden kann?

2. Ist er ausserdem bereit, seine Verantwortung wahrzunehmen und nun endlich klare und eindeutige Richtlinien vorzugeben? Vermitteln allein reicht nicht!

3. Wie - und vor allem wann - gedenkt der Bundesrat diese Massnahmen umzusetzen?

Begründung

Ende April 2005 - also vor rund eineinhalb Jahren - waren die Verhandlungen mit den Unternehmern technisch abgeschlossen und bereinigt. Zu diesem Zeitpunkt hätte der Auftrag nach den besonderen Bestimmungen des Bauherrn (min. 360 Punkte, dann nur den tiefsten Preis) ohne Wenn und Aber der Arge Zschokke vergeben werden müssen.

Ein Vergabeentwurf der Abschnittsleitung ATG lag für Zschokke auch vor. Keiner der Unterlegenen hätte auch nur den Hauch einer Chance gehabt, eine Einsprache zu lancieren. Der Bauherr wollte aber - aus welchen Gründen auch immer - die Firma Zschokke nicht.

Nun ging der Skandal mit der Angebotsrunde los. Komischerweise war dann plötzlich Strabag mit 0,6 Prozent oder 2,6 Millionen vor Marti, und das mit einer Globalofferte, die von den beteiligten Ingenieuren ausdrücklich abgemahnt wurde, weil problematisch und mit grossen Risiken verbunden.

Diese Abmahnung hat die Geschäftsführung dem Verwaltungsrat bewusst vorenthalten. Hätte man jedoch, wie bei solchen Objekten üblich, Gleiches mit Gleichem verglichen (also die Amtsausschreibungen), wäre Strabag nach wie vor rund 30 Millionen hinter Marti gelegen, und der Entscheid hätte keine Fragen aufgeworfen.

Eine Gleichstellung von Global- und Einheitspreisen ist bei einem solch komplexen Objekt in Fachkreisen ein Ding der Unmöglichkeit. Gerade deshalb wurde eine Globalofferte im öffentlichen Beschaffungsrecht noch nie in die Vergabe miteinbezogen. Hier wurde das Abc des öffentlichen Beschaffungswesens geradezu mit Füssen getreten.

Im Fall von Erstfeld hat der Bauherr in den Ausschreibungsunterlagen sogar selber darauf hingewiesen, dass die ausgeschriebenen Massen unverbindlich seien und hat damit de facto eine globale Offerte ausgeschlossen.

Interessant ist ferner die Tatsache, dass die gleichen Leute bei früheren Vergaben Globalofferten mit zum Teil beträchtlichen Differenzen (bis minus 15 Prozent) ausgeschlossen haben.

Nach genauem Studium der Fakten und Unterlagen muss man unweigerlich zum Schluss kommen, dass verschiedenen Herren bereits vor der Eingabe klar war, wer den Auftrag Erstfeld bekommen sollte. Sie wollten offenbar verschiedenen Unternehmern - die bei den bestehenden NEAT-Baustellen ein grösseres finanzielles Problem haben - unter die Arme greifen.

Stellungnahme des Bundesrates

Die Beschaffungsrekurskommission (BRK) hat mit Entscheid vom 11. September 2006 erneut den Vergabeentscheid der AlpTransit Gotthard AG (ATG) betreffend die Vergabe Los Erstfeld aufgehoben.

Nach diesem Entscheid ist mit einer weiteren Verzögerung des Baubeginns in Erstfeld in der Grössenordnung von einem Jahr zu rechnen. Um den finanziellen Auswirkungen dieses Entscheids entgegenzuwirken und gleichzeitig eine weitere Verzögerung der Inbetriebnahme des Gotthard-Basistunnels möglichst zu verhindern, sucht die ATG intensiv nach Lösungen. Dabei sind den möglichen Massnahmen zur Beschleunigung des Bauprogramms die daraus entstehenden Kosten gegenüberzustellen.

Gegenüber der Eidgenossenschaft als Auftraggeberin hat sich die ATG verpflichtet, die Bestellung des Bundes nach den vereinbarten Standards, Kosten und Terminen abzuwickeln. Das BAV und die EFK kontrollieren die umfangreiche Tätigkeit der ATG regelmässig, so auch das Beschaffungswesen. Die Verantwortlichkeiten der Bauherren sowie die Aufsichtstätigkeiten des Bundes sind in der Alptransitverordnung und in der Neat-Controlling-Weisung klar festgelegt. Bisher haben sämtliche Prüforgane der ATG professionelles Handeln bescheinigt, Fehler in grösserem Ausmass wurden nicht festgestellt. Die ATG führt zurzeit über 170 laufende Werkverträge und weitere Aufträge im Umfang von über 4,5 Milliarden Franken. Auch die beauftragten Revisionsstellen und Fachgremien bestätigen das professionelle Vorgehen der ATG. Sämtliche Beschwerdeverfahren betreffend Vergaben wurden bisher im Sinne der ATG entschieden. Der Bundesrat hat keine Kenntnis davon, dass die ATG Offerenten ungerechtfertigt bevorzugt haben könnte.

Hauptursache für die weiteren Verzögerungen beim Bau des Gotthard-Basistunnels und für die daraus entstehenden Kosten ist die Ausgestaltung des Beschaffungsrechts. Bei der Vergabe Los Erstfeld hat die ATG während des laufenden Verfahrens keine Spielregeln geändert. Nach dem ersten Entscheid der BRK hat die ATG für die Neubeurteilung der Offerten namhafte externe Experten beigezogen, um das Risiko eines erneuten negativen Entscheids möglichst gering zu halten. Auch bei der zweiten Vergabe hat die ATG die Globalofferte akzeptiert. Sie musste dies tun, denn die BRK hatte

• den ersten Entscheid der ATG aufgehoben und die Sache "zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen" an diese zurückgewiesen;

• in ihren Erwägungen festgehalten, dass die Sache "zur Vervollständigung der Evaluation (...) und zu neuer Beurteilung der Angebote der Zuschlagsempfängerin und der Beschwerdeführerinnen" an die ATG zurückzuweisen sei (Erwägung 4d, a.E.)

Die ATG durfte demnach die Globalofferte der Zuschlagsempfängerin nicht etwa ausschliessen, sondern war im Gegenteil von der Rekursinstanz explizit angewiesen worden, die Evaluation (auch) dieser Offerte noch zu vertiefen. (Die BRK hätte - rein rechtlich gesehen - auch die Möglichkeit gehabt, die Globalofferte auszuschliessen oder sogar selbst den Vergabeentscheid zu treffen.)

Gemäss bisheriger Praxis hat die BRK den Vergabebehörden einen grossen Spielraum bei der Bewertung der Chancen und Risiken von Unternehmervarianten eingeräumt. Dass sie bei ihren Entscheiden zur Vergabe des Loses Erstfeld eine andere rechtliche Beurteilung des bestehenden Ermessensspielraums vornehmen würde, konnte die ATG nicht voraussehen. Entscheide von Vorinstanzen werden immer wieder durch Rechtsmittelbehörden aufgehoben, ohne dass den Vorinstanzen deshalb ein Verschulden vorgeworfen werden kann.

1. Der Verwaltungsratspräsident der AlpTransit Gotthard AG (ATG) ist erst seit wenigen Monaten im Amt, und der Geschäftsführer der ATG wird das Unternehmen in wenigen Monaten verlassen. Der Bundesrat hat zum heutigen Zeitpunkt keinen Anlass, personelle Konsequenzen zu prüfen.

2. In der NEAT-Controlling-Weisung des UVEK sind die Zuständigkeiten der Ersteller-Gesellschaften (AlpTransit Gotthard und BLS AlpTransit) sowie die Aufsicht klar geregelt. Diese Aufsicht wird vom Bundesamt für Verkehr vorschriftsgemäss wahrgenommen. Die Aufsicht des Bundes betrifft jedoch nicht die einzelnen Vergabeentscheide der Ersteller-Gesellschaften. Die Verantwortung für die rechtmässige Vergabe liegt bei den Gesellschaften. Der Bundesrat strebt keine Änderung dieser Regelung der Verantwortlichkeiten an. Hingegen prüft der Bundesrat, ob bei der NEAT-Controlling-Weisung Anpassungen möglich sind, um bei künftigen Vergaben weitere Verzögerungen zu minimieren. Zu prüfen ist z. B., ob ein Nebeneinander von Globalofferten und solchen mit Einheitspreisen im gleichen Vergabeverfahren (generell oder zumindest bei bestimmten Bauvorhaben) grundsätzlich ausgeschlossen werden sollte, um die Vergleichbarkeit zu erleichtern.

3. Für den Bundesrat ist zentral, dass möglichst rasch ein rechtskräftiger Vergabeentscheid vorliegt, um weitere Verzögerungen des Baubeginns beim Los Erstfeld zu minimieren. Deshalb hat das UVEK umgehend eine Auslegeordnung sämtlicher Massnahmen vorgenommen, die den Vergabeentscheid beschleunigen und das Risiko künftiger Verzögerungen vermindern. Diese Massnahmen werden nun evaluiert. Über den Stand der Abklärungen wird die Neat-Aufsichtsdelegation an ihrer Sitzung vom 2. Oktober 2006 informiert.

Hauptursache für die weiteren Verzögerungen beim Bau des Gotthard-Basistunnels und damit ausschlaggebend für die hohen Kostenfolgen ist die Ausgestaltung des Beschaffungsrechts. Daher sieht der Bundesrat Handlungsbedarf betreffend das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BoeB). Der Bundesrat prüft, ob mit einer Revision des BoeB zeitliche Verzögerungen durch die Ergreifung von Rechtsmitteln reduziert werden können, beispielsweise indem die Überprüfung von Entscheiden durch die Beschwerdeinstanz auf Willkür beschränkt wird oder Beschwerden keine aufschiebende Wirkung mehr erteilt werden kann.

Antwort des Bundesrates.