Lebensmittelgesetz. Revision

Zusammenfassung

Botschaft vom 25. Mai 2011 zum Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (LMG)

Ausgangslage

Übersicht aus der Botschaft

Der Handel mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen erfolgt heute grenzüberschreitend. Die Gewährleistung des Gesundheitsschutzes würde erleichtert, wenn die Schweiz an den Systemen der Lebensmittel- und der übrigen Produktesicherheit der Europäischen Union (EU) teilnehmen könnte. Voraussetzung hierfür ist unter anderem die Angleichung der Vorschriften über diese Produkte (technische Vorschriften). Eine solche Angleichung vereinfacht darüber hinaus den Warenverkehr mit der EU und trägt zur Senkung des Preisniveaus in der Schweiz bei. Dazu ist eine Totalrevision des Bundesgesetzes über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände nötig.

Der Lebensmittelbereich ist seit Beginn der 1990er-Jahre dynamischen Änderungen unterworfen. Nach der Ablehnung des Beitritts der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) in der Volksabstimmung vom 6. Dezember 1992 hat der Bundesrat 1993 ein Programm zur marktwirtschaftlichen Erneuerung beschlossen. Dieses sah vor, die bestehenden Produktevorschriften auf Gesetzes- und Verordnungsstufe auf ihre Kompatibilität mit dem EU-Recht zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Mit dem am 1. Juli 1995 in Kraft gesetzten Lebensmittelgesetz vom 9. Oktober 1992 und dem auf diesen Zeitpunkt hin totalrevidierten Verordnungsrecht zum Lebensmittelgesetz wurde diesem Programm entsprochen.

Ein weiterer Schritt in Richtung Angleichung des schweizerischen Lebensmittelrechts an das EU-Recht erfolgte mit dem Abschluss des Landwirtschaftsabkommens mit der EU am 21. Juni 1999 (SR 0.916.026.81). Dieses führte sektoriell das schweizerische Recht an dasjenige der EU heran (Bio-Lebensmittel, Hygienevorschriften für Milch und Milchprodukte, Spielzeug). Mit der Übernahme des EU-Hygienerechts ab 2004 für sämtliche Lebensmittel tierischer Herkunft wurde dieser Weg weiterverfolgt.

Die Anerkennung der Gleichwertigkeit der schweizerischen Bestimmungen mit denjenigen der EU durch den Gemischten Veterinärausschuss hat erlaubt, die grenztierärztlichen Kontrollen zwischen der Schweiz und der EU für Lebensmittel tierischer Herkunft auf den 1. Januar 2009 hin abzuschaffen. War das EU-Lebensmittelrecht bis anfangs dieses Jahrhunderts noch ein bruchstückhaft geregelter Rechtsbereich, hat es sich mit dem Erlass der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit zu einer einheitlichen, in sich konsistenten Rechtsordnung entwickelt. Das System der Lebensmittelsicherheit der EU geht in verschiedenen Bereichen weiter als dasjenige des schweizerischen Lebensmittelrechts (z.B. Schnellwarnsysteme, Positivlisten von tolerierten Rückständen in oder auf Lebensmitteln, Betriebsbewilligungen, Prozesshygienekriterien, Drittlandregime). Das EU-System trägt der heutigen Globalisierung des Lebensmittelmarktes Rechnung und geht von einem einheitlichen europäischen Wirtschaftsraum ohne Grenzkontrollen aus. Für Importe aus Drittländern gelten strenge Anforderungen, sodass Lebensmittel, die rechtmässig in den europäischen Binnenmarkt eingeführt worden sind, dort frei zirkulieren können. Will die Schweiz den Warenaustausch mit der EU erleichtern, muss sie die hierfür erforderlichen rechtlichen Rahmenbedingungen schaffen und die technischen Vorschriften an diejenigen der EU angleichen.

Im Bereich der Gebrauchsgegenstände ist eine ähnliche Entwicklung im Gange. Grunderlass des EU-Rechts ist die Richtlinie 2001/95/EG über die allgemeine Produktsicherheit. Daneben gibt es zahlreiche sektorielle Erlasse wie etwa über Spielzeug, kosmetische Mittel oder Gegenstände, die mit Lebensmitteln in Kontakt kommen. Auch im Produktebereich sieht das EU-Recht verschiedene Meldeverfahren und ein Schnellwarnsystem vor. Will die Schweiz daran teilnehmen, muss sie ihr Recht auch in diesem Bereich an das EU-Recht anpassen.

Eine solche Anpassung drängt sich aber auch unabhängig davon auf, ob die Schweiz an den Systemen der Lebensmittelsicherheit und der Produktesicherheit der EU teilnehmen kann. Nach der am 1. Juli 2010 in Kraft getretenen Revision des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse ("Cassis-de-Dijon-Prinzip ") sollen Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, die in der EU bzw. dem EWR rechtmässig im Verkehr sind, auch in der Schweiz frei zirkulieren können. Für Lebensmittel ist vorgängig jedoch eine Bewilligung des Bundesamtes für Gesundheit (BAG) erforderlich. Bestehen zwischen dem schweizerischen Lebensmittelrecht und demjenigen der EU allzu grosse Unterschiede, führt dies zu einer grossen Anzahl von Bewilligungsgesuchen, was sowohl für die interessierten Betriebe wie auch für die Bundesbehörden mit einem grossen Aufwand verbunden ist. Mit der Angleichung des schweizerischen Produkterechts an dasjenige der EU kann dieser Aufwand erheblich reduziert werden.

Sollten die aktuellen Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU nicht zum Abschluss eines Abkommens im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände führen, gilt es, die bestehenden bilateralen Abkommen mit der EU aus dem Jahre 1999 nicht zu gefährden. Dank der Anerkennung der Gleichwertigkeit der schweizerischen Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischer Herkunft auf den 1. Januar 2009 profitiert die Schweiz von Handelserleichterungen im Warenverkehr mit der EU. Diese Erleichterungen gesteht die EU der Schweiz aber nur dann zu, wenn sie ihr Recht laufend an dasjenige der EU anpasst. Auch unter diesem Blickwinkel ist die hier vorgeschlagene Revision des Lebensmittelgesetzes unerlässlich.

Bezüglich der Lebensmittel orientiert sich die Revisionsvorlage an der grundlegenden Verordnung (EG) Nr. 178/2002 und bezüglich der Gebrauchsgegenstände an der grundlegenden Richtlinie 2001/95/EG. Die Grundprinzipien dieser Erlasse sollen ins schweizerische Recht übernommen werden.

Im Einzelnen geht es um Folgendes:

Die Begriffe und Definitionen des EU-Rechts sollen übernommen werden.
Für bestimmte Gebrauchsgegenstände soll das Täuschungsverbot eingeführt werden.
Das Vorsorgeprinzip soll explizit im Gesetz verankert werden.
Auf Toleranzwerte für Mikroorganismen sowie für Fremd- und Inhaltsstoffe soll zugunsten von Höchstmengen verzichtet werden.
Das Positivprinzip wird aufgegeben: Nach dem neuen Regelungskonzept sind Lebensmittel auch dann verkehrsfähig, wenn sie weder im Verordnungsrecht unter einer Sachbezeichnung umschrieben noch durch das BAG bewilligt worden sind. Massgeblich ist einzig, dass sie sicher sind und dass das Täuschungsverbot beachtet wird.
Neu dem Geltungsbereich des Lebensmittelgesetzes unterstellt werden sollen das Dusch- und Badewasser.

Für den Bund hat die Umsetzung des vorliegenden Gesetzesentwurfes einen Zusatzaufwand von maximal 1,5 Millionen Franken zur Folge (4-6 neue Stellen und 0,65 Mio. CHF für die Finanzierung der Referenzlaboratorien und der Aus- und Weiterbildung der kantonalen Vollzugsorgane). Für die Kantone bringt der Gesetzesentwurf keinen nennenswerten Zusatzaufwand mit sich. Ein solcher fällt zwar dann an, wenn ein kantonales Laboratorium für bestimmte Untersuchungen die Funktion eines Referenzlaboratoriums übernimmt; in diesem Fall wird es vom Bund hierfür jedoch eine Abgeltung erhalten. Bezüglich des Informationssystems (Datenbank mit den Ergebnissen der in der Schweiz durchgeführten Kontrollen) wird das Eidgenössische Departement des Innern dem Bundesrat spätestens im Hinblick auf den Beschluss zum Inkrafttreten dieser Revision eine detaillierte Kostenschätzung sowie Finanzierungsvorschläge unterbreiten. Es ist mit Ausgaben von rund 2 Millionen Franken für die Entwicklung oder den Kauf der hierfür erforderlichen Software sowie für die Beschaffung der Hardware zu rechnen. Die jährlichen Betriebskosten werden sich auf 10-20 Prozent der Anschaffungskosten belaufen.

Verhandlungen

Debatte im Ständerat, 4.3.2014

Ständerat gegen schärfere Deklarationspflicht für Rohstoffe

(sda) Im Parlament bleibt umstritten, ob Hersteller von verpackten Lebensmitteln künftig die Herkunft der Rohstoffe deklarieren müssen oder nicht. Bei der Revision des Lebensmittelgesetzes ist keine Einigung zwischen den Räten in Sicht.

Der Ständerat hat am Dienstag an seinem früheren Beschluss festgehalten: Lebensmittelhersteller sollen die Herkunft von Rohstoffen nur dann auf der Etikette angeben müssen, wenn der Bundesrat dies vorschreibt.

Der Nationalrat möchte, dass die Herkunft der Rohstoffe in der Regel deklariert werden muss. Bei verarbeiteten Produkten könnte der Bundesrat Ausnahmen festlegen. Ursprünglich hatte der Nationalrat noch weiter gehen wollen.

Kompromissvorschlag gescheitert

Kurz nach dem Pferdefleischskandal sprach sich die grosse Kammer dafür aus, dass die Lebensmittelhersteller die Herkunft jedes Rohstoffes angeben müssen. Dem Ständerat ging dies aber zu weit. Die Mehrheit befand mit Blick auf verarbeitete Produkte wie Birchermüesli, die Regel sei nicht umsetzbar. In der Folge schwächte der Nationalrat die Formulierung ab.

Auch die neue Version blieb im Ständerat aber chancenlos. Ein Kompromissvorschlag aus den Reihen der Linken scheiterte nun ebenfalls. Er sah vor, dass nur die Herkunft jener Rohstoffe deklariert werden müsste, deren Anteil mehr als 20 Prozent beträgt. Damit müsste etwa die Herkunft der Milch im Joghurt deklariert werden, sagte Liliane Maury Pasquier (SP/GE).

Nutzlos gegen Pferdefleisch-Betrüger

Der 20-Prozent-Vorschlag wurde jedoch mit 27 zu 14 Stimmen abgelehnt. Neue Regeln könnten kriminelle Machenschaften wie jene mit dem Pferdefleisch in der Lasagne nicht verhindern, gab Christine Egerszegi (FDP/AG) zu bedenken. Sie würden aber die Etikettierung stark verteuern.

Die Gegner schärferer Deklarationsregeln riefen auch in Erinnerung, dass es bei der Gesetzesrevision primär darum gehe, die Bestimmungen in der Schweiz an jene in der EU anzugleichen. Eine Verschärfung würde den Handel behindern.

Von Sirup bis Trüffelbutter

Bundesrat Alain Berset stellte die Praktikabilität in Frage. Auch der Kompromissvorschlag würde zu Problemen führen. Ausserdem wäre die 20-Prozent-Regel nicht bei allen Produkten sinnvoll. Beim Sirup beispielsweise müsste die Herkunft des Wassers deklariert werden, nicht aber jene anderer Zutaten, bei der Trüffelbutter die Herkunft der Butter, nicht aber jene der Trüffel.

Heute müssen bei vorverpackten Lebensmitteln das Produktionsland und die Zutaten deklariert werden. Die Herkunft eines Rohstoffs muss nur dann deklariert werden, wenn dieser mehr als 50 Prozent des Lebensmittels ausmacht und eine Täuschung vorliegen könnte.

Umstrittene Fleischschau für Wild

Der Ständerat hält auch beim Wild an früheren Beschlüssen fest. Der Bundesrat soll die Möglichkeit haben, bei der Jagd erlegte Tiere untersuchen zu lassen, wenn deren Fleisch in der Schweiz in den Verkauft kommt und Anzeichen für eine Gesundheitsgefährdung bestehen.

Der Nationalrat möchte diese Bestimmung streichen. Im Ständerat sprach sich Stefan Engler (CVP/GR) für eine Streichung aus, doch wurde sein Antrag abgelehnt. Die Befürworter der Regel betonten, diese bringe nichts Neues. Es seien viele Zuschriften von besorgten Jägern eingegangen, sagte Christine Egerszegi. Die Bestimmung sei aber vernünftig. Werde ein Tier im privaten Umfeld verzehrt, gebe es auch künftig keine Untersuchung.

Das Lebensmittelgesetz geht nun mit den verbleibenden Differenzen wieder zurück an den Nationalrat. In anderen Punkten hatten sich die Räte bereits früher geeinigt. So sollen die Ergebnisse von Lebensmittelkontrollen in Restaurants geheim bleiben, sofern die Kantone nichts anderes entscheiden. Regeln für mehr Transparenz fanden keine Mehrheit.

Debatte im Nationalrat 03.06.2014

Lebensmittel - Keine schärfere Deklarationspflicht für Rohstoffe

National- und Ständerat einigen sich beim Lebensmittelgesetz

(sda) Der Pferdefleischskandal bleibt in der Schweiz ohne politische Folgen: Der Nationalrat ist am Dienstag auf die Linie des Ständerates eingeschwenkt und hat sich gegen eine schärfere Deklarationspflicht für Rohstoffe bei verpackten Lebensmitteln ausgesprochen.

Als der Nationalrat mit den Beratungen zur Revision des Lebensmittelgesetzes begann, stand er unter dem Eindruck des Skandals um Lasagne mit nicht deklariertem Pferdefleisch. Der Ruf nach strengeren Deklarationsregeln fand eine Mehrheit.

Mit 101 zu 75 Stimmen bei 4 Enthaltungen sprach sich der Nationalrat im Frühjahr 2013 dafür aus, dass die Lebensmittelhersteller die Herkunft jedes Rohstoffs angeben müssen.

Im Ständerat stiess dies jedoch auf Widerstand. Die Mehrheit befand, eine solche Vorschrift wäre völlig übertrieben. Als Paradebeispiel diente das Birchermüesli, bei welchem die Herkunft sämtlicher Nüsse, Beeren und Flocken deklariert werden müsste. Dies sei nicht umsetzbar, befand auch Innenminister Alain Berset.

Formulierung abgeschwächt

In der Folge schwächte der Nationalrat die Formulierung mehrmals ab. So schlug er vor, dass der Bundesrat bei verarbeiteten Produkten Ausnahmen festlegen könnte. Auch diese Version scheiterte aber im Ständerat.

Am Ende lag dem Nationalrat eine Version vor, die im Wesentlichen der heutigen, auf Verordnungsebene geregelten Praxis entsprochen hätte. Demnach sollte die Herkunft jener Rohstoffe deklariert werden müssen, die "charakteristisch sowie mengenmässig wichtig sind".

Bundesrat entscheidet

Der Nationalrat lehnte diesen Kompromissvorschlag nun aber mit 93 zu 88 Stimmen bei einer Enthaltung ab. Er beschloss, sich der Version von Bundesrat und Ständerat anzuschliessen. Lebensmittelhersteller müssen die Herkunft von Rohstoffen somit nur dann auf der Etikette angeben, wenn der Bundesrat dies vorschreibt. Dies ist nun im Gesetz so verankert.

Neue Handelshemmnisse

Die Gegner einer schärferen Deklarationspflicht aus den Reihen der bürgerlichen Parteien warnten am Dienstag erneut davor, dass diese den Handel behindern und Produkte verteuern würde. Ausserdem könnten neue Regeln kriminelle Machenschaften wie jene beim Pferdefleisch nicht verhindern.

Die Befürworter strengerer Regeln aus den Reihen der Linken argumentierten vergeblich, dem Bedürfnis der Konsumentinnen und Konsumenten nach Transparenz müsse entsprochen werden, und die abgeschwächte Version sei praktikabel.

Der Nationalrat hat auch die übrigen Differenzen zum Ständerat ausgeräumt.