Verordnungsanpassungen aufgrund der Übernahme des EU-Migrations- und Asylpakts

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Staatssekretariat für Migration SEM

Bern, Juni 2025

Verordnungsanpassungen aufgrund der Übernahme des EU-Migrations- und Asylpakts; Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

BK-D-BB8A3401/1090

Übersicht Die von der Schweiz zu übernehmenden Rechtsgrundlagen des EU-Migrations- und Asylpakts umfassen unter anderem die Verordnung (EU) 2024/1351 über das Asyl- und Migrationsmanagement, die Verordnung (EU) 2024/1358 über die Einrichtung von Eurodac für den Abgleich biometrischer Daten und die Verordnung (EU) 2024/1356 zur Einführung der Überprüfung von Drittstaatsangehörigen an den Aussengrenzen. Am 17. Mai 2024 hat die EU der Schweiz diese Schengen-Weiterentwicklungen notifiziert. Der Bundesrat hat am 14. August 2024 unter Vorbehalt der parlamentarischen Genehmigung den Notenaustausch gutgeheissen und am 21. März 2025 die Botschaft zur Übernahme und Umsetzung der erwähnten und weiterer EU-Verordnungen verabschiedet. Das Geschäft befindet sich zurzeit im parlamentarischen Verfahren. Für die Übernahme und Umsetzung dieser Weiterentwicklungen des Schengen-/Dublin-Besitzstands verfügt die Schweiz über eine Frist von zwei Jahren. Diese Frist läuft am 17. Mai 2026 ab.

Die drei EU-Verordnungen enthalten neben direkt anwendbaren Bestimmungen auch solche, die insbesondere Anpassungen im Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG; SR 142.20), im Asylgesetz (AsylG; SR 142.31) und im Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPI; SR 361) bedingen. Gewisse Bestimmungen müssen zudem auf Verordnungsstufe konkretisiert werden. Davon sind insbesondere die Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201), die Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung (VEV; SR 142.204), die Verordnung über den Vollzug der Weg- und Ausweisung sowie der Landesverweisung von ausländischen Personen (VVWAL; SR 142.281), die Asylverordnung 1 (AsylV 1; SR 142.311) und die Asylverordnung 3 (AsylV 3; SR 142.314) betroffen.

2 Mit dem oberen Schwellenwert wird ein Wert festgelegt, der besagt, dass ein

darüber liegendes Ergebnis einem Match entspricht und automatisiert direkt an den Kunden weitergeleitet wird, wobei ein nahezu inexistentes Risiko eines falsch-positiven Ergebnisses berücksichtigt wird.

Zwischen diesen beiden Schwellenwerten sind die vom System gelieferten Ergebnisse trotz der Leistungsfähigkeit der Algorithmen nicht unbestreitbar. In diesem Fall ist eine Fingerabdruckexpertin oder ein Fingerabdruckexperte beizuziehen. Da die Ergebnisse von verschiedenen Faktoren (Qualität der biometrischen Aufnahmen, Umfang der Datenbank) und vom Algorithmus abhängen, erfordert die Festlegung von Schwellenwerten umfangreiche Statistiken und eine ständige Anpassung.

Langfristig wird auch ein Abgleich der Gesichtsbilddaten erfolgen, sofern dies technisch möglich ist. Gemäss der EU-Verordnung sollten Treffermeldungen von Eurodac in Bezug auf Gesichtsbilddaten in jedem Fall überprüft werden, wenn nur diese biometrischen Daten zu einem automatischen Abgleich geführt haben.

Gesichtsbilder und Projekt AFIS 2026

Im Informationssystem AFIS (Automatisches Fingerabdruck-Identifikationssystem) werden die biometrischen Daten (Fingerabdrücke und Gesichtsbilder) gespeichert.

Der Begriff der Fotografien nach Artikel 2 Buchstabe c der Verordnung vom 6. Dezember 2013 12 über die Bearbeitung biometrischer erkennungsdienstlicher Daten umfasst auch Gesichtsbilder. Diese werden seit 2016 im AFIS gespeichert, jedoch nicht abgeglichen. Dies wird erst mit AFIS 2026 technisch möglich sein und angewendet werden.

Mit dem Projekt AFIS 2026 soll neu auch der Abgleich von Gesichtsbildern (Gesichtsbildabgleich) ermöglicht werden. Das System funktioniert wie beim Fingerabdruckabgleich: Das Gesichtsbild einer unbekannten Person wird mit den im AFIS gespeicherten Gesichtsbildern abgeglichen. Es handelt sich somit nicht um eine Gesichtserkennung im Sinne einer Echtzeit-Überwachung («live scan»). Die dazugehörenden Personen- und Fallangaben werden in getrennten Informationssystemen bearbeitet und gespeichert. Erst wenn ein Suchlauf zu einer Übereinstimmung führt, kann eine Verbindung zu den Personen- und Fallangaben hergestellt werden.

Sicherheitskennzeichnung im Eurodac

Stellt ein Schengen-Staat insbesondere im Rahmen des Überprüfungsverfahrens fest, dass eine Person eine Gefahr für die Sicherheit darstellt, können Eurodac-Daten eine Sicherheitskennzeichnung enthalten. Kommt der Herkunftsmitgliedstaat zum Schluss, dass die nach der Überprüfung gemäss der Überprüfungsverordnung oder nach einer Prüfung gemäss Artikel 16 Absatz 4 der AMMR-Verordnung oder Artikel 9 Absatz 5 der Verordnung (EU) 2024/1348 13 festgestellte Bedrohung der inneren Sicherheit nicht mehr besteht, löscht er die Sicherheitskennzeichnung aus dem Datensatz, nachdem er alle anderen Mitgliedstaaten, die einen Datensatz zu derselben Person registriert haben, konsultiert hat (Art. 17 Abs. 4 der Eurodac-Verordnung). Die Schweiz ist nicht an die EU-Verordnungen im Asylbereich gebunden. Sollte sich im Laufe des Verfahrens eine Gefährlichkeit ergeben, erfolgt ein Eintrag nach innerstaatlichem Recht (Art. 5b AsylG).

Eurodac informiert die betreffenden Schengen-Staaten so bald wie möglich über diese Löschung, spätestens jedoch binnen 72 Stunden nach Löschung der Sicherheitskennzeichnung durch einen anderen Staat, nachdem dieser mit Daten, die andere Herkunftsmitgliedstaaten nach den Artikeln 15 Absatz 1, 22 Absatz 1, 23 Absatz 1 oder 24 Absatz 1 der neuen Eurodac-Verordnung übermittelt hatten, einen Treffer erzielt hat. Die Herkunftsmitgliedstaaten löschen zudem im entsprechenden Datensatz die Sicherheitskennzeichnung.

Dieser Sicherheitsaspekt ist neu im Eurodac-System. Er ist jedoch direkt anwendbar und erfordert eine Umsetzung durch die zuständigen Behörden auf der Grundlage der Verordnung ab Juni 2026. Der vorliegende Entwurf enthält daher keine besonderen Vorschriften in dieser Hinsicht. Der Begriff «Gefährdung der inneren Sicherheit» und andere Begriffe, die in Zusammenhang mit der neuen Eurodac-Verordnung relevant sind, sollen jedoch in der für Phase 2 vorgesehenen Eurodac-Verordnung genauer definiert werden.

Datenmarkierung

Der Herkunftsmitgliedstaat, der einer Person, deren Daten zuvor im Eurodac nach Artikel 17 der Eurodac-Verordnung gespeichert wurden, internationalen Schutz gewährt hat, markiert die einschlägigen Daten im Einklang mit den von eu-LISA festgelegten 12 SR 361.3 Verordnung (EU) 2024/1348 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Mai 2024 zur Einführung eines gemeinsamen Verfahrens für internationalen Schutz in der Union und zur Aufhebung der Richtlinie 2013/32/EU, ABl. L 2024/1348, 22.05.2024.

Bestimmungen für die elektronische Kommunikation mit Eurodac. Diese Markierung bleibt zehn Jahre ab dem Zeitpunkt der Übermittlung der biometrischen Daten im Eurodac gespeichert. Diese Information wird auch bei einem bestätigten Treffer nach einem automatischen Abgleich mitgeteilt (Art. 27 und 28 der Eurodac-Verordnung).

Das gleiche Verfahren ist anwendbar bei der Erteilung eines Aufenthaltstitels an illegal aufhältige Drittstaatsangehörige oder Staatenlose, deren Daten zuvor im Eurodac gespeichert wurden, und bei der Erteilung eines Aufenthaltstitels an Drittstaatsangehörige oder Staatenlose, die nach einem Such- und Rettungseinsatz ausgeschifft wurden (Art. 31 Abs. 4 der Eurodac-Verordnung). Die Aufbewahrungsdauer der Daten ist in der Eurodac-Verordnung und in Artikel 109l Absatz 9 E-AIG geregelt. Es ist keine zusätzliche Regelung in Durchführungsverordnungen erforderlich.

Diese Daten und Informationen können auch von den Strafverfolgungsbehörden abgerufen werden, solange sie im Eurodac gespeichert sind. Diese Grundsätze sind direkt anwendbar und werden daher weder in den vorliegenden Entwurf zur Änderung der Verordnungen noch in die künftige Vorlage zur Eurodac-Verordnung übernommen.

3.3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

3.3.1 Änderung der VZAE

Allgemeines

Die Änderung der VZAE erfolgt im Wesentlichen aufgrund der Neuerungen in der Eurodac-Verordnung. Diese umfassen eine spezifische Regelung für unbegleitete Minderjährige sowie für Fingerabdruckexpertinnen und -experten, die eine neue Rolle erhalten. Die Rolle der Gesichtsbildexpertinnen und -experten wird ebenfalls konkretisiert. Die Datenerfassung für die schweizerische AFIS-Datenbank ist ausserdem in Artikel 87 VZAE geregelt.

Art. 87 Abs. 1 Bst. b

Artikel 87 Absatz 1 legt fest, welche biometrischen Daten im Rahmen der Identifikation erhoben werden können. Es ist eine sprachliche Anpassung vorgenommen worden (Bst. b). Neu wird das Wort «Gesichtsbilder» (und nicht mehr «Fotos») erwähnt. Ein Abgleich mit der AFIS-Datenbank ist nur anhand von Gesichtsbildern möglich, die digitalisiert werden können. Aus diesem Grund ist die Erfassung des Gesichtsbilds zur Identifizierung von Drittstaatsangehörigen vorzusehen, und nicht mehr die Erfassung einer Fotografie.

Art. 87a Fingerabdruck- und Gesichtsbildexpertinnen und -experten

In Absatz 1 ist insbesondere neu, dass nicht mehr von den «AFIS/DNA-Services», sondern von den für die biometrische Identifikation zuständigen Diensten von fedpol gesprochen wird.

Weiter muss eine Überprüfung der Fingerabdrücke neu nur erfolgen, falls diese erforderlich ist (Art. 109lquinquies Abs. 1 und 2 E-AIG, BBl 2025 1485). Der eingesetzte AFIS- Algorithmus ist leistungsstark genug für eine halbautomatisierte Arbeitsweise. Es werden dabei zwei Schwellenwerte bestimmt (siehe dazu Ziff. 3.2.2). Eine allfällige Überprüfung der Fingerabdrücke durch eine Expertin oder einen Experten gemäss Arti-

kel 109lquinquies Absatz 1 E-AIG wird bei der Datenerfassung und beim folgenden automatischen Abgleich der Eurodac-Daten nach Artikel 109l Absatz 1 E-AIG durchgeführt.

In Absatz 2 werden Verweise auf die Bestimmungen der AsylV 3 aktualisiert. Es handelt sich um die Bestimmungen zum Ablauf der Überprüfung von Fingerabdrücken und Gesichtsbildern, die auch für den Ausländerbereich Anwendung finden sollen.

Absatz 3 übernimmt einen Teil des geltenden Absatzes 2 betreffend die Übermittlung der Überprüfungsergebnisse an die zuständigen Behörden.

Art. 87b Auskunftsrecht und Recht auf Berichtigung, Ergänzung oder Löschung von Daten im Eurodac

Die Verweise auf die AsylV 3 sind angepasst worden, und das Recht auf Ergänzung der Daten in Eurodac gemäss Artikel 43 der Eurodac-Verordnung wird neu erwähnt.

Art. 87c Haftung in Zusammenhang mit dem Betrieb des Eurodac

Diese Bestimmung wird aufgehoben. Die Haftung in Zusammenhang mit dem Betrieb des Eurodac-Systems ist neu im Verantwortlichkeitsgesetz (VG; SR 170.32) geregelt. Artikel 19a nVG wurde durch den Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnungen (EU) 2019/817 14 und (EU) 2019/818 15 zur Errichtung eines Rahmens für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen angepasst, ist bisher jedoch noch nicht in Kraft getreten (BBl 2021 674).

Art. 87e Bekanntgabe von Eurodac-Daten an einen Staat, der durch keines der Schengen-Assoziierungsabkommen gebunden ist

Absatz 1 gibt den Grundsatz wieder, dass die in Eurodac gespeicherten Personendaten nicht an Drittstaaten, internationale Organisationen, private Stellen und natürliche Personen übermittelt werden dürfen (siehe Art. 109lbis Abs. 1 E-AIG und Art. 49 Abs. 1 der Eurodac-Verordnung).

Gemäss Absatz 2 dürfen einem Staat, der durch kein Assoziierungsabkommen gebunden ist, in Einzelfällen Eurodac-Daten eines sich illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zum Zwecke des Nachweises seiner Identität hinsichtlich seiner Rückkehr übermittelt werden, wenn die Voraussetzungen in Artikel 50 Absätze 3 und 5 der Eurodac- Verordnung erfüllt sind und der Staat, der die Daten eingetragen hat, der Übermittlung zustimmt (siehe auch Art. 109lbis Abs. 2 E-AIG, Art. 50 der Eurodac-Verordnung).

Die Absätze 3 und 4 zählen die Daten auf, die insbesondere bei der Prüfung eines Asylantrags oder der Identifizierung von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen ohne

Verordnung (EU) 2019/817 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2019 zur Errichtung eines Rahmens für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen in den Bereichen Grenzen und Visa und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 767/2008, (EU) 2016/399, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1726 und (EU) 2018/1861 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Entscheidung 2004/512/EG des Rates und des Beschlusses 2008/633/JI des Rates; ABl. L 135 vom 22.5.2019, S. 27; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2021/1152, ABl. L 249 vom 14.7.2021, S. 15. Verordnung (EU) 2019/818 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2019 zur Errichtung eines Rahmens für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, Asyl und Migration) und zur Änderung der Verordnungen (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 und (EU) 2019/816; ABl. L 135 vom 22.5.2019, S. 85; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2021/1150, ABl. L 249 vom 14.7.2021, S. 1.16 BBl 2025 1485 für Eurodac und BBl 2025 1486 für die Überprüfung

legalen Aufenthalt erhoben wurden und bekanntgegeben werden dürfen (unter anderem Vorname, Nachname, Staatsangehörigkeit, Art des Reisedokuments und biometrische Daten, siehe dazu Art. 50 Abs. 1 der Eurodac-Verordnung).

Art. 88a Sachüberschrift sowie Abs. 1bis, 2 und 3

Im AIG ist bisher nur anlässlich eines Wegweisungsverfahrens eine Vertrauensperson für unbegleitete minderjährige Personen vorgesehen (Art. 64 Abs. 4 AIG). In Artikel 109l Absatz 2 E-AIG wird neu vorgeschlagen, dass während der Erfassung der biometrischen Daten von unbegleiteten minderjährigen Ausländerinnen und Ausländern unverzüglich eine Vertrauensperson bestimmt werden muss, die deren Interessen wahrnimmt.

Im neuen Absatz 1bis von Artikel 88a wird festgehalten, dass unbegleitete minderjährige Personen, die sich illegal in der Schweiz aufhalten oder die Aussengrenzen unrechtmässig überschritten haben, bei der Erfassung der Eurodac-Daten von einer Vertrauensperson begleitet werden müssen.

In Absatz 2 werden Verweise auf das AIG aufgrund des Vorschlags des Bundesrates vom März 2025 16 angepasst. Dies betrifft insbesondere die Bundesbeschlüsse zur Übernahme und Umsetzung der Überprüfungsverordnung und der Eurodac-Verordnung. Artikel 64a AIG wird weiterhin zitiert, da dieser Artikel wie Artikel 64 Absatz 4 AIG erst durch die Inkraftsetzung der Vorlage zum Schengener Grenzkodex 17 definitiv aufgehoben wird.

Mit den neuen Verweisen wird auf das Verfahren zur Erfassung von Eurodac-Daten, das Überprüfungsverfahren und die Wegweisungsverfahren verwiesen, die alle die Anwesenheit einer Vertrauensperson für unbegleitete Minderjährige erfordern. Die Vertrauensperson muss für einen reibungslosen Ablauf des Verfahrens sorgen und die Minderjährigen unterstützen.

In Absatz 3 wird die Rolle der Vertrauensperson präzisiert und die Begleitung sowie Unterstützung bei der Erfassung der Daten in Eurodac erwähnt.

3.3.2 Änderung der AsylV 3

Allgemeines

Die AsylV 3 regelt im Wesentlichen die Bearbeitung von Personendaten im Asylbereich. Sie wird aufgrund der neuen Eurodac-Verordnung geändert. Die Änderungen betreffen den Datenschutz, die Bekanntgabe von Daten an Drittstaaten, die Fingerabdruckexpertinnen und -experten und ihre neue Rolle sowie die Definition der Rolle der Gesichtsbildexpertinnen und -experten.

Art. 1a Informationssysteme

Um die Kompetenzen in Zusammenhang mit dem Betrieb des Informationssystems Eurodac zu präzisieren, wird Artikel 1a durch einen neuen Absatz ergänzt. Der geltende Wortlaut von Artikel 1a wird zu Absatz 1. Der neue Absatz 2 hält fest, dass auf schweizerischer Ebene das SEM für die Verwaltung dieser Datenbank im Rahmen

16 BBl 2025 1485 für Eurodac und BBl 2025 1486 für die Überprüfung Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) 2024/1717 zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands), BBl 2025 1147.

seiner Aufgaben im Ausländer- und Asylbereich zuständig ist. Da es sich hier nicht um eine Kompetenz zur ausschliesslichen Nutzung, sondern um eine Beteiligung an einem europäischen Informationssystem handelt, kann diese Präzisierung nicht in Absatz 1 erfolgen; denn dieser betrifft nur nationale Informationssysteme, die das SEM zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben nutzt.

Art. 1l Eurodac

Analog den Bestimmungen für die in Artikel 1a Absatz 1 genannten Informationssysteme befasst sich ein neuer Artikel 1l mit dem Informationssystem Eurodac.

In Bezug auf Eurodac-Daten verweist Artikel 1l Absatz 1 auf Anhang 1. Dieser besteht aus einer vollständigen Liste der Daten, die ab Inkrafttreten der neuen EU-Verordnung im Eurodac gespeichert sind. Die Kategorie des vorübergehenden Schutzes ist darin nicht enthalten, da die Schweiz sich nicht an der Erhebung dieser Daten im Eurodac beteiligt. Künftig sind viel mehr Daten zu erfassen als heute (vgl. Art. 111i AIG und Art. 102abis AsylG). Dazu gehören der Name und Vorname der betroffenen Person, ihr Geburtsdatum, ein Gesichtsbild oder eine Kopie der ersten Seite ihres Reisedokuments oder Identitätsausweises. Anstelle einer Auflistung dieser Daten im AsylG wird ein neuer Artikel 102cbis Buchstabe c E-AsylG vorgeschlagen. Dieser verweist auf die Durchführungsverordnungen, die künftig eine vollständige Auflistung der Daten des Eurodac-Systems enthalten werden.

Aufgrund der Kompetenzdelegation an den Bundesrat gemäss Artikel 102cbis Buchstabe d E-AsylG nennt Absatz 2 die Aufbewahrungsfristen sämtlicher Daten von Personen, die internationalen Schutz beantragt haben. Diese Fristen beginnen mit der Übermittlung der biometrischen Daten an Eurodac zu laufen.

Die Daten von Personen mit vorübergehender Schutzgewährung werden während der gesamten Dauer der Schutzgewährung gespeichert (Abs. 3).

Absatz 4 hält fest, dass die biometrischen Daten von Personen, die an einem Verfahren zur Aufnahme von Flüchtlingsgruppen beteiligt sind, nicht an Eurodac übermittelt werden (vgl. Art. 56 AsylG).

Art. 5 Abs. 1 Bst. b

In der neuen Eurodac-Verordnung umfassen die biometrischen Daten neu auch die Gesichtsbilder. Infolgedessen wird der in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b AsylV 3 verwendete Begriff «Fotos» durch «Gesichtsbilder» ersetzt. Dieser bezeichnet digitale Aufnahmen des Gesichts in einer Bildauflösung und Qualität, die für einen automatischen Abgleich biometrischer Daten geeignet sind (Art. 2 Abs. 1 Bst. r der neuen Eurodac-Verordnung). Da dieser Artikel die biometrischen Daten definiert, die im Asylbereich und insbesondere in Zusammenhang mit Eurodac verwendet werden, wird vorgeschlagen, den Begriff «Foto» durch «Gesichtsbild» zu ersetzen. Gemäss Definition der Eurodac-Verordnung sind «biometrische Daten» Fingerabdruckdaten oder Gesichtsbilddaten (Art. 2 Bst. s der Eurodac-Verordnung).

Art. 6 Abs. 1 und 2

Da die neue Eurodac-Verordnung die Abnahme der biometrischen Daten von Personen ab sechs Jahren vorsieht, wird in Absatz 1 das Alter geändert. Diese Bestim-

mung betrifft nur den Asylbereich. Somit ist es beispielswiese auch weiterhin möglich, dass gewisse biometrische Daten anlässlich einer Ausstellung eines Ausländerausweises von Kindern unter sechs Jahren erhoben werden können (Art. 41 Abs. 4 AIG

Aufgrund der Herabsetzung des Alters auf sechs Jahre wird Absatz 2 hinfällig und somit aufgehoben.

Art. 6d Bekanntgabe von Eurodac-Daten an einen Nicht-Dublin-Staat (neu)

Absatz 1 übernimmt das grundsätzliche Verbot der Bekanntgabe von Eurodac-Daten an Drittstaaten, internationale Organisationen, private Stellen und natürliche Personen (vgl. Art. 102c Abs. 5 E-AsylG und Art. 49 Abs. 1 der neuen Eurodac-Verordnung).

Absatz 2 sieht eine Ausnahme von diesem Verbot vor bei der Bekanntgabe von Eurodac-Daten an Nicht-Dublin-Staaten, wenn diese Daten zum Nachweis der Identität von Drittstaatsangehörigen zwecks Rückführung erforderlich sind und wenn die Bedingungen nach Artikel 50 der neuen Eurodac-Verordnung erfüllt sind (vgl. Art. 102c Abs. 6 E-AsylG).

Absatz 3 nennt schliesslich die Daten, die im Hinblick auf die Prüfung eines Asylgesuchs oder die Feststellung der Identität illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser bekanntgegeben werden dürfen (unter anderem: Vorname, Nachname, Staatsangehörigkeit und Art des Reisedokuments; vgl. Art. 50 Abs. 1 der neuen Eurodac-Verordnung).

Absatz 4 regelt die Bekanntgabe der Daten, die gleichzeitig mit den biometrischen Daten einer Person bekanntgegeben werden dürfen.

Art. 11 Fingerabdruckexpertinnen und -experten

Der geltende Artikel 11 AsylV 3 ist anzupassen, damit er der neuen Eurodac-Verordnung entspricht.

Absatz 1 nennt neu die für die biometrische Identifikation zuständigen Dienste von fedpol als zuständige Stelle für die Überprüfung der Ergebnisse eines automatischen Fingerabdruckabgleichs. Eine solche Überprüfung erfolgt künftig nur, wenn dies notwendig ist (vgl. Art. 102aquinquies E-AsylG). In Bezug auf die Notwendigkeit wird auf die Ausführungen unter Ziffer 3.2.2. dieses erläuternden Berichts verwiesen.

Analog Absatz 1 nennt auch Absatz 2 anstelle der AFIS/DNA-Services die für die biometrische Identifikation zuständigen Dienste von fedpol als zuständige Stelle. Diese Formulierung ist unabhängig von künftigen Umstrukturierungen der mit diesen Aufgaben betrauten Einheiten beizubehalten. Absatz 2 regelt die Bereitstellung der Daten an die Fingerabdruckexpertinnen und -experten und die Übermittlung der Überprüfungsergebnisse.

Der Wortlaut der bisherigen Absätze 3 und 4 ist neu in Absatz 3 enthalten.

Absatz 4 setzt den neuen Aufbau des Eurodac-Systems gemäss Artikel 3 Absatz 6 der neuen Eurodac-Verordnung um, wonach das SEM als NAP die Agentur eu-LISA über eine bestätigte Übereinstimmung der Fingerabdrücke (Treffer) informiert.

Dadurch kann die Agentur alle im Eurodac erfassten Datensätze, die ein und demselben Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen entsprechen, in einer Sequenz miteinander verknüpfen.

Schliesslich übernimmt Absatz 5 den Inhalt des geltenden Absatzes 5 und nennt erneut die für die biometrische Identifikation zuständigen Dienste von fedpol als verantwortliche Stelle für die Überprüfung der Fingerabdrücke. Darüber hinaus sieht Absatz 5 Buchstabe a neu vor, dass die Überprüfung der Fingerabdrücke nicht nur nach der Markierung der Daten im Eurodac aufgrund der Gewährung internationalen Schutzes, sondern auch nach der Erteilung eines Aufenthaltstitels erfolgt.

Art. 11a Gesichtsbildexpertinnen und -experten (neu)

Der neue Artikel 11a betreffend Gesichtsbildexpertinnen und -experten übernimmt die Vorschriften von Artikel 11, die für Fingerabdruckexpertinnen und -experten gelten. Er setzt damit Artikel 38 Absatz 5 der neuen Eurodac-Verordnung um, der neu einen Abgleich der Gesichtsbilddaten vorsieht.

Schliesslich hält Absatz 6 fest, dass auch eine Überprüfung der Gesichtsbilder möglich ist, wenn der Abgleich sowohl anhand der Fingerabdrücke als auch anhand des Gesichtsbilds erfolgt ist.

Art. 11b Recht der betroffenen Personen auf Auskunft über die Daten

Mit Inkrafttreten der Bestimmungen der IOP-Vorlage (BBl 2021 674) wird die Verantwortlichkeit für den Betrieb des Eurodac-Systems in Artikel 19a nVG geregelt. Infolgedessen ist dann der geltende Artikel 11b aufzuheben.

Der neue Artikel 11b wird die Zugriffsrechte der betroffenen Personen auf ihre im Eurodac gespeicherten Daten regeln. Es wird auf die Bestimmungen von Kapitel 4 des DSG verwiesen.

Das SEM ist wie bisher zuständig für die Bearbeitung der Auskunftsgesuche.

Art. 11c Recht der betroffenen Personen auf Berichtigung, Ergänzung oder Löschung der Daten

Der neue Artikel 11c knüpft an Artikel 11b E-AsylV 3 an und regelt das Verfahren zur Ausübung des Rechts auf Berichtigung, Ergänzung oder Löschung von Eurodac-Daten. Soweit die Eurodac-Datenbank dem europäischen Recht unterliegt, wird auf das Verfahren nach Artikel 43 der neuen Eurodac-Verordnung verwiesen. Da das neue DSG mit der Verordnung (EU) 2016/679 18 vereinbar ist, kann der entsprechende Verweis von der Schweiz berücksichtigt werden.

Das SEM ist zuständig für die Bearbeitung der Gesuche zur Berichtigung, Ergänzung oder Löschung der Daten.

Art. 11d Aufsicht über die Bearbeitung von Daten im Eurodac

Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung), ABl. L 119 vom 4. Mai 2016, S. 1.

Der neue Artikel 11d übernimmt den Inhalt des geltenden Artikels 11c AsylV 3. Die Verweise in Absatz 2 werden gestützt auf die neue Eurodac-Verordnung aktualisiert.

3.3.3 Änderung der ZEMIS-Verordnung

Allgemeines

Die ZEMIS-Verordnung enthält die Daten aller EU- und Drittstaatsangehörigen, die sich gestützt auf das AsylG, das AIG oder das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681) in der Schweiz aufhalten. Dabei handelt es sich in erster Linie um Personendaten, einschliesslich biometrischer Daten. Letztere betreffen jedoch nur Personen, die einen biometrischen Schengen-Aufenthaltstitel (Art. 71c und 71d VZAE) oder ein schweizerisches Reisedokument gemäss der Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen erhalten (Art. 1 Abs. 1 Bst. a und b RDV; SR 143.5). Was die an Eurodac übermittelten Daten betrifft, so sind die biometrischen Daten in der AFIS-Datenbank und die Personendaten im ZEMIS gespeichert (vgl. Art. 354 Abs. 3 E-StGB, BBl 2025 1485).

Anhang 1

Anhang 1 der ZEMIS-Verordnung umfasst die Datenfelder des Informationssystems. Gemäss der vorliegenden Vorlage soll ein Scan der Personaldatenseite eines Identitätsausweises von Personen jeder Kategorie an das Eurodac-System übermittelt werden. Daher werden im VII. Abschnitt die Ziffern in Bezug auf den Ausländer- und Asylbereich betreffend Reise- und Identitätsdokumente geändert (Ziff. 2 Bst. c und Ziff. 3 Bst. b). Zudem wird der Inhalt dieser beiden Ziffern vereinheitlicht, und die Art sowie der Scan des Dokuments werden neu ebenfalls erwähnt.

Es ist nicht ausgeschlossen, dass weitere für Eurodac relevante Elemente wie die Gefährlichkeit einer Person oder die Informationen zum Dublin-Verfahren künftig ebenfalls im System erfasst werden müssen. Zudem sind die verschiedenen Informationen zu den Verfahren zur Aufnahme von Flüchtlingsgruppen oder den Dublin-Verfahren bereits im ZEMIS enthalten in Form von Codes. Sollten neue Informationen erfasst werden müssen, werden Codes verwendet. Die Felder unter Ziffer 3 «Asylbereich», Buchstabe c «Verfahren» enthalten diese Art von Informationen.

Ausserdem ist das Datum der biometrischen Abnahme bereits im ZEMIS aufgeführt. Dieses Feld kann bei Eurodac-Eingaben verwendet werden. Daher ist zu präzisieren, dass Gesichtsbilder künftig ebenfalls erfasst werden und dass diese Daten auch mit der Prozesskontrollnummer (PCN) verknüpft werden, um eine Vernetzung zwischen den Personendaten des ZEMIS und den biometrischen Daten des AFIS herzustellen. Aus diesem Grund werden hier die biometrischen Daten erwähnt. Anhang 1 wird entsprechend geändert.

Die Behörden, die Daten für Eurodac erfassen, müssen die allenfalls vorhandenen Informationen aus dem ZEMIS oder dem Informationssystem eRetour beschaffen, das namentlich über die Erteilung einer Rückkehr- und Reintegrationshilfe Auskunft gibt.

Anhang 4

Anhang 4 erhält eine neue Fassung. Neu wird das Eurodac-Protokoll in die Liste der Dublin-Assoziierungsabkommen aufgenommen (Bst. e). 29/40

3.3.4 Änderung der Verordnung über die Bearbeitung biometrischer erkennungsdienstlicher Daten Allgemeines

Diese Verordnung regelt die Bearbeitung biometrischer erkennungsdienstlicher Daten durch fedpol und die Bearbeitung bestimmter biometrischer erkennungsdienstlicher Daten durch das SEM im Rahmen seiner Aufgaben im Ausländerbereich. Der Begriff «Ausländer» bezieht sich hier auf alle Personen aus dem Ausländerbereich (AIG) oder dem Asylbereich (AsylG). Die AFIS-Datenbank wird immer dann genutzt, wenn die zuständigen Behörden biometrische Daten für Eurodac erfassen. Gesichtsbilder werden ebenfalls erfasst und im AFIS gespeichert; die Speicherung erfolgt in Zusammenhang mit AFIS 2026 und aufgrund des neuen Eurodac-Systems (Art. 8 Abs. 1 Bst. d der Verordnung über die Bearbeitung biometrischer erkennungsdienstlicher Daten). Die Erfassung der Daten stützt sich auf Artikel 102a AIG und Artikel 98b AsylG.

Die in Artikel 2 Buchstabe c der Verordnung genannten «Fotografien» beinhalten das Gesichtsbild. Der Begriff «Fotografie» kann somit ein Ganz- oder Teilkörperbild, ein Foto von Erkennungsmerkmalen wie Tätowierungen oder auch ein Gesichtsbild umfassen, allenfalls in digitaler Form. Aus diesem Grund wird auf die Änderung von Buchstabe c verzichtet und neben der Fotografie auch das Gesichtsbild erwähnt.

Art. 8 Abs. 1 Bst. d

Im Asylbereich muss der genaue Begriff (Gesichtsbilder) verwendet werden, da nur die Gesichtsbilder erfasst werden. Der Begriff «Gesichtsbilder» ersetzt den Begriff «Fotografien».

3.4 Auswirkungen auf Bund und Kantone

Die Auswirkungen auf den Bund und die Kantone werden in der Botschaft vom 21. März 2025 zur Genehmigung und Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnungen (EU) 2024/1351, (EU) 2024/1359, (EU) 2024/1349, (EU) 2024/1358 und (EU) 2024/1356 aufgeführt (BBl 2025 1478, dortige Ziffern 5.8.2 und 5.8.3). Die vorliegenden Verordnungsanpassungen haben keine weiteren finanziellen oder personellen Auswirkungen auf den Bund oder die Kantone.

Projekt AFIS 2026 und Erfassung des Gesichtsbilds

Wie die Eurodac-Vorlage bedingt auch das Projekt AFIS 2026, dass die kantonalen Behörden über die für die Erfassung von Gesichtsbildern erforderliche Ausrüstung verfügen. Allfällige Kosten für die Anschaffung neuer Geräte sind von den zuständigen Behörden zu tragen.

3.5 Rechtliche Aspekte

3.5.1 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Verordnungsanpassungen sind mit dem internationalen Recht vereinbar. Die Änderungen stehen unter anderem im Einklang mit der EMRK und der FK.

3.5.2 Datenschutz

Das in Artikel 5 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) normierte Legalitätsprinzip verlangt, dass jedes staatliche Handeln auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Zudem verlangt Artikel 36 Absatz 1 BV, dass ein Grundrechtseingriff einer gesetzlichen Grundlage bedarf, wobei es sich bei schwerwiegenden Eingriffen um eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn handeln muss.

Artikel 34 DSG regelt die Voraussetzungen für die Bearbeitung von Personendaten durch Bundesorgane. Artikel 34 DSG greift einerseits das Legalitätsprinzip auf und trägt andererseits Artikel 36 BV Rechnung, indem er von den Bundesbehörden verlangt, sich für eine Datenbearbeitung auf eine gesetzliche Grundlage zu stützen. Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe a DSG schreibt zudem vor, dass für die Bearbeitung besonders schützenswerter Daten, zu denen nach Artikel 5 Buchstabe c Ziffer 4 DSG auch biometrische Daten gehören, eine gesetzliche Grundlage in einem formellen Gesetz vorliegen muss.

Artikel 354 StGB (SR 311.0) erlaubt die Speicherung und den Vergleich zu Identifikationszwecken, sobald die biometrischen erkennungsdienstlichen Daten erfasst wurden. Es ist dabei zu beachten, dass Artikel 354 StGB jedoch nicht die Verarbeitung von Daten im Allgemeinen erlaubt und keine gesetzliche Grundlage für die Erfassung von erkennungsdienstlichen Daten darstellt.

In Bezug auf den Migrationsbereich kommen zur Erstellung von biometrischen Daten das AIG (Art. 102a und 109l E-AIG), das AsylG (Art. 98b und 99 E-AsylG), die VZAE und die AsylV 3 zur Anwendung.

Im Übrigen erfüllen die Bestimmungen im AIG und im AsylG zu Eurodac die oben genannten Voraussetzungen. Hier sind die Datenerfassung und die Umstände, unter denen diese zu erfolgen hat, geregelt. Zudem ist der automatische Abgleich mit den im Eurodac gespeicherten Daten im formellen Recht wie auch in der neuen Eurodac- Verordnung vorgesehen.

Die vorliegenden Verordnungsänderungen setzen die Einzelheiten der Zugriffe der zuständigen Stellen von Bund und Kantonen auf die neuen Eurodac-Daten nur teilweise um. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die entsprechenden Informationen von der EU vorliegen und Gespräche mit den zuständigen Behörden geführt werden müssen. Sobald diese Einzelheiten bekannt sind, werden sie in die künftige Schweizer Eurodac-Verordnung aufgenommen. Diese Verordnung dürfte frühestens in der zweiten Phase der Inbetriebnahme von Eurodac in Kraft treten.

Alle Aspekte in Bezug auf Datenschutz und Datensicherheit wurden jedoch bereits in den vorliegenden Verordnungsänderungen berücksichtigt.

Aktueller Zeitplan für die Inbetriebnahme der Schengen- und Interoperabilitätssysteme

Zeitraum Wichtige Meilensteine

Mai 2025 Start von VIS4EES & sBMS

Oktober 2025 Start von EES

Zeitraum Wichtige Meilensteine

Q4 2025 Start von ECRIS-TCN & IO-Komponenten (ESP, CIR, CRRS)

Juni 2026 Start von Eurodac Recast & Screening Regulation

Q4 2026 ETIAS EiO (ESP, CIR, CRRS) für die Schweiz

Q2 2027 Revised VIS & VIS4IO starten

Q4 2027 Abschluss der Implementierung

Komponenten der Interoperabilität

sBMs: gemeinsamer Dienst für den Abgleich biometrischer Daten

ESP: Europäisches Suchportal

CIR: Gemeinsamer Speicher für Identitätsdaten

CRRS: zentraler Speicher für Berichte und Statistiken

4. Verordnungsanpassungen aufgrund des Bundesbeschlusses zur Übernahme und Umsetzung der Überprüfungsverordnung

4.1 Ausgangslage

4.1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Die Überprüfungsverordnung 19 führt ein einheitliches Überprüfungsverfahren ein. Damit soll sichergestellt werden, dass Drittstaatsangehörige, die beim Überschreiten der Schengen-Aussengrenzen die Einreisevoraussetzungen gemäss dem Schengener Grenzkodex (SGK) 20 nicht erfüllen, einer standardisierten Identitäts-, Sicherheits- und Gesundheitskontrolle unterzogen werden. Diese Überprüfung erfolgt entweder direkt an den Schengen-Aussengrenzen oder innerhalb des Hoheitsgebiets eines Schengen- Staates, falls keine Hinweise vorliegen, dass die betroffene Person zuvor bereits einer solchen Überprüfung unterzogen wurde.

Die Überprüfung umfasst folgende Verfahrensschritte:

─ eine vorläufige Gesundheitskontrolle und eine vorläufige Prüfung der Vulnerabilität gemäss Artikel 12 der Überprüfungsverordnung;

─ die Identifizierung oder Verifizierung der Identität gemäss Artikel 14 der Überprüfungsverordnung;

─ die Erfassung der biometrischen Daten in Eurodac gemäss den Artikeln 15, 22 und 24 der Eurodac-Verordnung, sofern noch nicht erfolgt;

─ eine Sicherheitskontrolle gemäss den Artikeln 15 und 16 der Überprüfungsverordnung;

─ das Ausfüllen eines Überprüfungsformulars gemäss Artikel 17 der Überprüfungsverordnung;

─ die Zuweisung an das geeignete Verfahren gemäss Artikel 18 der Überprüfungsverordnung.

Die Überprüfung muss innerhalb von sieben Tagen durchgeführt werden, wenn sie an den Aussengrenzen erfolgt oder innerhalb von drei Tagen nach dem Aufgreifen der Person im Hoheitsgebiet (Art. 8 Abs. 3 und 4 der Überprüfungsverordnung). Nach Abschluss der Überprüfung sollen die betroffenen Personen dem entsprechenden Verfahren, in erster Linie dem Asylverfahren oder dem Rückführungsverfahren, zugewiesen werden.

Für die Schweiz betrifft das Überprüfungsverfahren in erster Linie folgende zwei Personengruppen:

Verordnung (EUa) 2024/1356 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Mai 2024 zur Einführung der Überprüfung von Drittstaatsangehörigen an den Aussengrenzen und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 und (EU) 2019/817, Fassung gemäss ABl. L 2024/1356, 22.05.2024. Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), ABl. L 77 vom 23.3.2016, S. 1; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2017/2225, ABl. L 327 vom 9.12.2017, S. 1.21 Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) 2024/1356 zur Einführung der Überprüfung von Drittstaatsangehörigen an den Aussengrenzen und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 und (EU) 2019/817 (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands), BBl 2025 1486.

1 Drittstaatsangehörige, die an einer Schengen-Aussengrenze internationalen

Schutz beantragen und die Einreisevoraussetzungen nicht erfüllen (Art. 5 Abs. Abs. 2 der Überprüfungsverordnung);

2. Drittstaatsangehörige, welche die Schengen-Aussengrenze irregulär überschritten haben, sich ohne legalen Aufenthaltstitel im Schengen-Raum aufhalten (nicht erfasst sind damit sogenannte «Overstayer») und auf Schweizer Hoheitsgebiet aufgegriffen werden (Art. 7 Abs. 1 der Überprüfungsverordnung).

Im Rahmen der Umsetzung der Überprüfungsverordnung auf Gesetzesstufe im AIG und im AsylG 21 werden die verschiedenen Konstellationen der Überprüfung ausführlich geregelt. Zu diesen Konstellationen gehören die Überprüfung an der Schengen-Aussengrenze, die Überprüfung im Hoheitsgebiet, die Überprüfung bei einem Asylgesuch am Flughafen und die Überprüfung im Inland im Rahmen der Vorbereitungsphase nach Artikel 26 AsylG. Weitere Änderungen betreffen den unabhängigen Überwachungsmechanismus, das Flughafenasylverfahren und die Zugriffsrechte auf die für die Sicherheits- und Identitätsprüfung notwendigen EU-Informationssysteme. Neben den direkt anwendbaren Bestimmungen der Überprüfungsverordnung und den erwähnten, ausführlichen Gesetzesänderungen besteht noch vereinzelter Anpassungsbedarf auf Verordnungsstufe.

4.2 Grundzüge der Vorlage

4.2.1 Die beantragte Neuregelung

Die zentralen Änderungsvorschläge auf Verordnungsstufe zur Umsetzung der Überprüfungsverordnung sind in der Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204) enthalten. Die Regelungen umfassen folgende Themen:

─ die Bereitstellung von Informationen nach Artikel 11 der Überprüfungsverordnung für Ausländerinnen und Ausländer, die einer Überprüfung unterzogen werden (Art. 68a VE-VEV);

─ das Überprüfungsformular nach Artikel 17 der Überprüfungsverordnung (Art. 68d VE-VEV);

─ den Abschluss der Überprüfung nach Artikel 18 der Überprüfungsverordnung bzw. die Zuführung an das nachfolgende Asyl- oder Wegweisungsverfahren (Art. 68c VE-VEV);

─ die Feststellung, wann davon ausgegangen werden kann, dass eine betroffene Person zuvor bereits einer Überprüfung unterzogen worden ist (Art. 68e VE-VEV).

Die entsprechenden Bestimmungen der VEV gelten auch für die Überprüfung im Rahmen der Vorbereitungsphase nach Artikel 26 E-AsylG. In der Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen (AsylV 1; SR 142.311) wird daher auf diese Bestimmungen verwiesen. Darüber hinaus besteht Anpassungsbedarf hinsichtlich der Zuweisung einer betroffenen Person an ein Zentrum des Bundes.

Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) 2024/1356 zur Einführung der Überprüfung von Drittstaatsangehörigen an den Aussengrenzen und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 und (EU) 2019/817 (Weiterentwicklung des Schengen- Besitzstands), BBl 2025 1486.

Zudem müssen aufgrund der neuen Zugriffsrechte zur Durchführung der Überprüfung insbesondere die entsprechenden Anhänge der Verordnung über das zentrale Visa- Informationssystem und das nationale Visumsystem (VISV; SR 142.512) und der Verordnung über das Einreise- und Ausreisesystem (EESV; SR 142.206) angepasst werden. Schliesslich müssen die Zugriffsrechte in der zukünftigen Verordnung über die Interoperabilität zwischen den Schengen-/Dublin-Informationssystemen (IOPV) und in der Verordnung über das Europäische Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIASV) angepasst werden. Die beiden Verordnungen wurden vom Bundesrat noch nicht verabschiedet. Zurzeit ist davon auszugehen, dass die ETIASV und die IOPV Ende 2026 in Kraft treten werden, also nach den vorliegenden Verordnungsänderungen. Bei diesen beiden Verordnungen werden die Anhänge zu den Zugriffsberechtigungen entsprechend den Anhängen zur VISV und zur EESV angepasst.

4.2.2 Umsetzungsfragen

Hinsichtlich der in Ziffer 4.1.1 erwähnten Aufgaben im Rahmen der Überprüfung besteht insbesondere zur Durchführung der vorläufigen Gesundheitskontrolle nach Artikel 12 Absatz 2 der Überprüfungsverordnung noch Klärungsbedarf. Die konkrete Ausgestaltung und Durchführung der Gesundheitskontrolle sind derzeit Gegenstand von Diskussionen in den zuständigen Fachgremien (insbesondere auf EU-Ebene). Klärungsbedarf besteht insbesondere in Bezug auf die Frage, ob solche umfassenden Kontrollen in jedem Fall systematisch durchgeführt werden müssen, nur bei offensichtlichen Anzeichen einer Erkrankung oder bei offensichtlichem Bedarf für eine medizinische Betreuung. Bei der konkreten Umsetzung soll insbesondere auch die Frage, was in der Praxis realistisch umsetzbar ist, berücksichtigt werden. Ebenfalls geklärt werden muss der Umfang der Gesundheitskontrollen, das dafür vorgesehene Personal (medizinisches Personal) sowie der Folgeprozess bei der Feststellung einer erforderlichen medizinischen Versorgung oder Isolierung aus Gründen der öffentlichen Gesundheit. Zum heutigen Zeitpunkt können dazu auf Verordnungsebene noch keine Ausführungen gemacht werden. Soweit möglich soll an den heute etablierten Abläufen der medizinischen Kontrolle bei illegal aufhältigen Ausländerinnen und Ausländern festgehalten werden. Das SEM wird zu einem späteren Zeitpunkt, wenn die entsprechenden Fragen geklärt sind und die Zuständigkeiten feststehen, Weisungen zur Umsetzung der vorläufigen Gesundheitskontrollen im Rahmen der Überprüfung erlassen.

Umsetzungsbedarf besteht auch hinsichtlich des unabhängigen Überwachungsmechanismus nach Artikel 10 Absatz 2 der Überprüfungsverordnung bzw. Artikel 9d E-AIG. Die Überprüfungsverordnung sieht dabei vor, dass die entsprechenden Aufgaben des Überwachungsmechanismus auch von mehreren Stellen und insbesondere vom nationalen Präventionsmechanismus, im Rahmen des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen der Vereinten Nationen von 1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (SR 0.105.1), übernommen werden können. Im Rahmen der Vernehmlassung zur Genehmigung und Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme des EU-Migrations- und Asylpakts 22 meldeten mehrere Teilnehmende ihr Interesse an der Übernahme dieser Aufgabe bzw. der Teilnahme am Überwachungsmechanismus an. Im Rahmen des Projekts des SEM zur Umsetzung der Überprü-

Vgl. Bericht über die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens zur Genehmigung und Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnungen (EU) 2024/1351, (EU) 2024/1359, (EU) 2024/1349, (EU) 2024/1358 und (EU) 2024/1356 (EU-Migrations- und -Asylpakt) (Weiterentwicklungen des Schengen- und des Dublin-/Eurodac-Besitzstands) vom März 2025.

fungsverordnung werden aktuell die notwendigen Rahmenbedingungen für den Überwachungsmechanismus geschaffen und die möglichen Organisationen für die Ausübung dieser Funktion evaluiert.

4.3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

4.3.1 Änderung der Verordnung über die Einreise und Visumerteilung

Art. 1 Abs. 1

Die Gegenstandsbestimmung muss mit dem neu in den Artikeln 68a–68f VE-VEV geregelten Überprüfungsverfahren ergänzt werden.

Gliederungstitel nach Artikel 68: 12a. Abschnitt: Überprüfung von Ausländerinnen und Ausländern an den Schengen-Aussengrenzen und im Hoheitsgebiet

Zur Überprüfung von ausländischen Personen an den Schengen-Aussengrenzen und im Hoheitsgebiet soll ein neuer Abschnitt 12a eingefügt werden. Dieser beinhaltet die Artikel 68a–68f VE-VEV.

Art. 68a Informationen zur Überprüfung

Diese Bestimmung regelt die Anforderungen an die Information der von einer Überprüfung betroffenen Ausländerinnen und Ausländer nach Artikel 11 der Überprüfungsverordnung. Die zuständigen Behörden sind verpflichtet, Ausländerinnen und Ausländer über den Zweck, die Dauer und den Ablauf der Überprüfung (Abs. 1 Bst. a) und deren Ergebnisse (Abs. 1 Bst. b) zu informieren. Zudem sind die betroffenen Personen darauf hinzuweisen, dass sie das Recht haben, ein Asylgesuch einzureichen (Abs. 1 Bst. c). Schliesslich müssen die zuständigen Behörden die betroffenen Personen über ihre Rechte und Pflichten während der Überprüfung, einschliesslich ihrer Mitwirkungspflicht (Art. 9b Abs. 3 und 9c Abs. 3 E-AIG, Art. 21a Abs. 4 und 26 Abs. 1quater AsylG), und über ihre Rechte nach dem Datenschutzgesetz (Abs. 1 Bst. d; DSG; SR 235.1) informieren.

Falls im Einzelfall erforderlich, sollen den Ausländerinnen und Ausländern zusätzlich Informationen zu den Einreisevoraussetzungen nach dem Schengener Grenzkodex (Abs. 2 Bst. a) sowie zu einer allfälligen Rückkehr- und Wiedereingliederungshilfe nach Artikel 60 AIG (Abs. 2 Bst. b) zugänglich gemacht werden. Die Informationen erfolgen in Papierform oder in elektronischer Form und in einer verständlichen Sprache (Abs. 3). In Artikel 11 Absatz 3 der Überprüfungsverordnung wird dazu ausgeführt, dass die während der Überprüfung bereitgestellten Informationen in einer Sprache erteilt werden sollen, die die betroffene Person versteht oder von der vernünftigerweise angenommen werden darf, dass sie diese versteht. Bei Minderjährigen soll die notwendige Information altersgerecht unter Einbezug der Eltern, eines Elternteils oder eines erwachsenen Familienmitglieds oder bei unbegleiteten Minderjährigen unter Einbezug einer Vertrauensperson (Art. 9b Abs. 4 und 9c Abs. 4 E-AIG, Art. 17 Abs. 3 AsylG) erfolgen. Das SEM stellt den zuständigen Behörden die erforderlichen Unterlagen zur Verfügung, um eine einheitliche Information sicherzustellen (Abs. 4).

Art. 68b Zuweisung an ein Zentrum vor der Überprüfung

Eine Zuweisung an ein Zentrum des Bundes nach Artikel 24 AsylG oder an ein kantonal oder kommunal geführtes Zentrum nach Artikel 24d AsylG erfolgt bereits vor der Überprüfung, wenn das Asylgesuch direkt nach einem Aufgriff der betroffenen Person im

Inland eingereicht wird oder wenn sie an der Schengen-Aussengrenze an einem Flughafen, an dem kein Flughafenasylverfahren gemäss Artikel 22 E-AsylG vorgesehen ist, ein Asylgesuch einreicht.

Art. 68c Abschluss der Überprüfung

Die Überprüfung muss nach Ablauf der Frist von sieben Tagen an der Schengen-Aussengrenze am Flughafen bzw. innerhalb von drei Tagen im Inland beendet werden, auch wenn noch nicht alle Schritte nach Artikel 8 Absatz 5 der Überprüfungsverordnung durchgeführt werden konnten (Abs. 1). Allfällige Abklärungen, die während der Überprüfung nicht durchgeführt oder abgeschlossen werden konnten, können im nachfolgenden Verfahren nachgeholt werden.

Bei Personen, die kein Asylgesuch eingereicht haben, leitet die zuständige kantonale Behörde ein Wegweisungsverfahren nach Artikel 64 AIG ein (Abs. 2).

Asylsuchende, deren Überprüfung abgeschlossen wurde, sind nach Abschluss oder Beendigung der Überprüfung an ein Zentrum des Bundes nach Artikel 24 AsylG oder an ein kantonal oder kommunal geführtes Zentrum nach Artikel 24d AsylG zu verweisen (Abs. 3).

Art. 68d Überprüfungsformular

Die zuständige Behörde füllt nach Abschluss der Überprüfung das Überprüfungsformular aus (Abs. 1). In diesem werden die Ergebnisse der Überprüfung dokumentiert. Das Formular enthält unter anderem Angaben zur Identität der betroffenen Person, zum Grund für die Überprüfung, Angaben darüber, ob ein Asylgesuch eingereicht wurde oder ob ein Eintrag in einer EU-Datenbank (u. a. SIS, EES, ETIAS, C-VIS) gefunden wurde (vgl. dazu Art. 17 Abs. 1 der Überprüfungsverordnung).

Die Informationen im Überprüfungsformular sind so zu verfassen, dass sie in einem nachfolgenden Asyl- oder Wegweisungsverfahren einer behördlichen und richterlichen Nachprüfung unterzogen werden können (vgl. dazu Erwägung 32 der Überprüfungsverordnung). Das SEM stellt den zuständigen Behörden das erforderliche Überprüfungsformular zur Verfügung. Aktuell stehen drei mögliche Varianten für die Entwicklung und Bereitstellung dieses Formulars zur Diskussion:

─ Das SEM erstellt ein nationales Überprüfungsformular und aktualisiert dieses fortlaufend. Es stellt dieses Formular allen Prüfbehörden in den erforderlichen Sprachen zur Verfügung.

─ Das SEM erstellt das Formular für die Überprüfung in den BAZ, während die kantonalen Behörden eigenständig für die Entwicklung, Bereitstellung und Aktualisierung ihrer jeweiligen Überprüfungsformulare verantwortlich sind.

─ Frontex erstellt eine einheitliche Vorlage für das Überprüfungsformular, die von der Schweiz übernommen und bei Bedarf angepasst wird.

Zum jetzigen Zeitpunkt ist noch nicht abschliessend geklärt, welche dieser Varianten umgesetzt wird.

Nach Abschluss der Überprüfung sind der betroffenen Person die Resultate der Überprüfung in schriftlicher oder elektronischer Form bekanntzugeben (Abs. 2). Davon

ausgenommen sind Informationen über die Abfrage der relevanten Datenbanken für Sicherheitskontrollen (SIS usw.). Wird das Überprüfungsformular ausgehändigt, sind die entsprechenden Passagen dazu unkenntlich zu machen. Die betroffene Person kann fehlerhafte Angaben korrigieren lassen bzw. veranlassen, dass im Überprüfungsformular ein entsprechender Verweis angebracht wird (Abs. 3).

Nach Beendigung der Überprüfung ist das Formular an diejenige Behörde weiterzuleiten, die für die nächsten Verfahrensschritte zuständig ist (Abs. 4). Gemäss dem aktuellen Stand des Umsetzungsprojekts des SEM zum Überprüfungsverfahren in der Schweiz wird derzeit geprüft, ob die Ablage des entsprechenden Dokuments im automatisierten Personendossier- und Dokumentationssystem (e-Dossier) des Zentralen Migrationsinformationssystems (ZEMIS) des SEM vorgesehen werden soll. Der Vorteil dieser zentralen Ablage würde darin bestehen, dass die notwendigen Informationen für alle am Überprüfungsverfahren beteiligten Stellen sowie für die an den nachfolgenden Verfahren beteiligten Stellen unmittelbar einsehbar wären bzw. kurzfristig zugänglich gemacht werden könnten.

Art. 68e Feststellung bereits erfolgter Überprüfung

Wenn eine Ausländerin oder ein Ausländer bereits zuvor an der Schengen-Aussengrenze, in einem anderen Schengen-Staat oder in der Schweiz überprüft wurde, ist keine erneute Überprüfung erforderlich.

Die Erfassung biometrischer Daten in der Eurodac-Datenbank gemäss Artikel 8 Absatz 5 der Überprüfungsverordnung stellt ein zentrales Element der Überprüfung dar. Wurden die entsprechenden Personendaten nach dem 12. Juni 2026 – dem Anwendungsdatum der Überprüfungsverordnung – in der Eurodac-Datenbank erfasst, kann bei einer späteren Kontrolle davon ausgegangen werden, dass die Überprüfung bereits erfolgt ist.

Art. 68f Überprüfung bei einem Straf- oder Auslieferungsverfahren

Bei einem in der Schweiz hängigen Strafverfahren gegen eine Ausländerin oder einen Ausländer oder einem hängigen Auslieferungsverfahren muss gestützt auf Artikel 18 Absatz 6 der Überprüfungsverordnung keine Überprüfung durchgeführt werden. Falls die Überprüfung bereits eingeleitet wurde, bevor ein solches Verfahren eröffnet wurde, kann die Überprüfung beendet werden. Der Grund für die Beendigung ist im Überprüfungsformular zu vermerken.

4.3.2 Änderung der Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen

Art. 8 Abs. 2

Die asylsuchende Person muss sich neu innerhalb von 24 Stunden bei dem ihr zugewiesenen Zentrum des Bundes nach Artikel 24 AsylG oder einem kantonal oder kommunal geführten Zentrum nach Artikel 24d AsylG melden. Bisher war die Meldung spätestens am folgenden Arbeitstag erforderlich. Die vorgeschlagene Änderung soll sicherstellen, dass zwischen der Meldung oder dem Aufgreifen der betroffenen Person und dem Beginn der Überprüfung in einem entsprechenden Zentrum möglichst wenig Zeit vergeht. In der Regel wird die betroffene Person dem nächstgelegenen Zentrum innerhalb der Asylregion gemäss Artikel 1b AsylV 1 zugewiesen, in der sie aufgegriffen wurde oder in der sie sich bei einer eidgenössischen oder kantonalen Behörde gemeldet hat.

Nach der Aufnahme der Personalien durch die zuständige Behörde wird das entsprechende Zentrum informiert. Zudem erhält die betroffene Person eine Instruktion sowie einen Passierschein bzw. einen Fahrausweis für den öffentlichen Verkehr. Bestehen konkrete Anzeichen dafür, dass die betroffene Person «untertauchen» bzw. sich nicht beim zugewiesenen Zentrum melden wird, muss eine Begleitung sichergestellt werden (vgl. dazu u. a. Art. 9c Abs. 7 E-AIG). Eine solche Gefahr liegt insbesondere vor, wenn die betroffene Person bereits früheren Aufforderungen zur Meldung bei einem bestimmten Zentrum nicht nachgekommen ist.

Art. 12 Verfahren, Aufenthalt und Unterkunft am Flughafen

Neu ist in Artikel 21a Absatz 1 E-AsylG geregelt, dass die zuständige Grenzkontrollbehörde bei einem Asylgesuch am Flughafen, an dem Asylverfahren durchgeführt werden, umgehend das SEM informiert. Absatz 1 von Artikel 12 AsylV 1 kann deshalb aufgehoben werden. Artikel 12 Absatz 3 AsylV 1 wiederholt, was bereits in Artikel 11a Absatz 3 AsylV 1 steht, und kann deshalb ebenfalls aufgehoben werden.

Art. 18 Überprüfung nach der Verordnung (EU) 2024/1356

Die Überprüfung während der Vorbereitungsphase, die auf Gesetzesstufe in den Artikeln 26 Absätze 1bis–1quater E-AsylG geregelt ist, erfolgt auf Verordnungsstufe sinngemäss nach den Artikeln 68a ff. VEV.

4.3.3 Änderung der Verordnung über das Einreise- und Ausreisesystem

Anhang 2

Neu erhält das SEM auch zum Zweck der Überprüfung im Rahmen der Vorbereitungsphase nach Artikel 26 Absatz 1bis E-AsylG Zugriff auf das EES nach der Verordnung (EU) 2017/2226 23 (Art. 103c Abs. 2 Bst. e E-AsylG). Neben dem bereits im Anhang 2 aufgeführten Direktionsbereich Zuwanderung und Integration wird auch der neue Direktionsbereich Bundesasylzentren Aufgaben im Rahmen der Überprüfung übernehmen. Dieser Direktionsbereich wird deswegen neu bei den zugangsberechtigten Stellen und in der Tabelle aufgeführt. Die einzelnen Zugriffsberechtigungen in der Tabelle entsprechen denjenigen des Direktionsbereichs Zuwanderung und Integration. Beide Direktionsbereiche dürfen Daten aus dem EES nur abfragen, und nicht erfassen oder ändern.

4.3.4 Änderung der Verordnung über das zentrale Visa-Informationssystem

und das nationale Visumsystem Art. 11 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 und 6 und Anhang 2

Das SEM kann zur Durchführung der Überprüfung Personendaten des zentralen Visa- Informationssystems (C-VIS) online abfragen (Art. 109a Abs. 2 Bst. e E-AsylG). Es ist ausschliesslich im Rahmen der Vorbereitungsphase zum Asylverfahren nach Artikel 26 Absatz 1bis E-AsylG in das Überprüfungsverfahren involviert. Betroffen sind der Direktionsbereich Bundesasylzentren sowie die Abteilung Identifikation und Sicherheitsprüfung des Direktionsbereichs Zuwanderung und Integration, welche zukünftig die Überprüfung im Rahmen der Vorbereitungsphase vornehmen werden. Weitere Einheiten

Verordnung (EU) 2017/2226 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2017 über ein Einreise-/Ausreisesystem (EES) zur Erfassung der Ein- und Ausreisedaten sowie der Einreiseverweigerungsdaten von Drittstaatsangehörigen an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten und zur Festlegung der Bedingungen für den Zugang zum EES zu Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungszwecken und zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen sowie der Verordnungen (EG) Nr. 767/2008 und (EU) Nr. 1077/2011, ABl. L 327 vom 9.12.2017, S. 20; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2024/1356, ABl. L 2024/1356, 22.5.2024. 39/40

des SEM sind nicht betroffen. Die Zugriffsrechte im C-VIS sind grundsätzlich in Artikel 11 der VISV geregelt. Diese Bestimmung wird entsprechend ergänzt, um den beiden genannten Einheiten des SEM Zugriff zu gewähren. Zusätzlich wird ein neuer Buchstabe g hinzugefügt, der die Zugriffsberechtigung des BAZG und der kantonalen Polizei- und Migrationsbehörden zusätzlich im Hinblick auf die Überprüfung regelt.

Die detaillierten Zugriffsberechtigungen für die einzelnen Datensätze sind in Anhang 3 aufgeführt. In der entsprechenden Tabelle sind die neu zugriffsberechtigten Einheiten des SEM in den Spalten V und VI erfasst. Ihre Zugriffsrechte entsprechen denen des Direktionsbereichs Asyl, wie in Spalte IV dargestellt. Beide neu hinzugefügten Einheiten des SEM sind ausschliesslich zur Abfrage von Daten aus dem C-VIS berechtigt.

Anhang 1

Zusätzlich erhält Anhang 1 der VISV eine neue Fassung. Neu wird das Eurodac-Protokoll in die Liste der Abkommen aufgenommen (Bst. e).

4.4 Auswirkungen auf Bund und Kantone

Die Auswirkungen auf den Bund und die Kantone werden in der Botschaft zur Genehmigung und Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnungen (EU) 2024/1351, (EU) 2024/1359, (EU) 2024/1349, (EU) 2024/1358 und (EU) 2024/1356 aufgeführt (dortige Ziffer 6.8). Die vorliegenden Verordnungsanpassungen haben keine weiteren finanziellen oder personellen Auswirkungen auf den Bund oder die Kantone.

4.5 Rechtliche Aspekte

4.5.1 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Verordnungsanpassungen sind mit dem internationalen Recht vereinbar. Die Änderungen stehen unter anderem im Einklang mit der EMRK und der FK.

4.5.2 Datenschutz

Die vorgeschlagenen Verordnungsänderungen entsprechen den Vorgaben des DSG und der DSV. Insbesondere die Zugriffsrechte auf EES und C-VIS (und später auch auf den CIR und ETIAS) sind auf diejenigen Mitarbeitenden des SEM, des BAZG und der kantonalen Behörden beschränkt, die die entsprechenden Personendaten für ihre Aufgaben im Rahmen der Überprüfung benötigen. Zudem beinhalten die entsprechenden Zugriffsrechte nur diejenigen Daten, die für die Überprüfung benötigt werden, und die Daten dürfen ausschliesslich eingesehen werden. Eine darüberhinausgehende Bearbeitung ist im Rahmen des Überprüfungsverfahrens nicht vorgesehen.

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