Stellungnahme des Bundesrates

L'FMI provvede alla stabilità del sistema finanziario e incoraggia a livello mondiale uno sviluppo economico sostenibile. Per quanto possibile occorre evitare crisi economico-finanziarie in quanto esse, in poche settimane, possono far regredire di anni le economie nazionali, come mostrano i recenti avvenimenti in Argentina. Purtroppo le crisi economico-finanziarie non possono mai essere completamente evitate. In queste situazioni d'emergenza, è importante che tutti gli interessati possano ricorrere a un'adeguata procedura di risoluzione delle crisi. Al riguardo si riscontra una gravosa lacuna nell'architettura finanziaria internazionale, in quanto non esiste alcuna procedura adeguata che consenta di risolvere il problema dell'insolvenza di uno Stato. La proposta del FMI di creare un meccanismo di ristrutturazione dei debiti pubblici, il cosiddetto SDRM (Sovereign Debt Restructuring Mechanism), dovrebbe contribuire a eliminare tale carenza.

Il sistema finanziario internazionale ha subito negli ultimi vent'anni notevoli mutamenti. Parecchi Paesi emergenti hanno potuto raggiungere un durevole benessere un tempo impensabile, non da ultimo attraverso un finanziamento favorevole sui mercati di capitali internazionali. Alcuni di questi mercati emergenti hanno dovuto tuttavia sperimentare anche crisi economico-finanziare di nuovo tipo che hanno portato a un rovinoso annientamento dei benefici del benessere. Per mitigare gli effetti delle crisi, il FMI ha affrontato la situazione conformemente al proprio mandato. Le esperienze fatte con tali crisi hanno avviato un processo di riforme della cosiddetta architettura internazionale.

La proposta di un SDRM fa parte di tali riforme. Esso mira a un problema ben preciso: alla fine degli anni Ottanta è avvenuta una globalizzazione del mercato dei debiti statali. Proprio per i Paesi emergenti si è aperta la possibilità di emettere titoli di Stato sui mercati di capitali internazionali. Rapidamente si è creata una nuova comunità di creditori a livello mondiale, che va dal singolo investitore alle casse pensioni fino agli specialisti dell'acquisto in blocco di titoli di credito in sofferenza. Grazie alla possibilità di emettere prestiti di Stato a livello internazionale, si sono potuti ripartire i rischi tra un numero molto ampio di creditori privati. Per gli investitori privati si sono per così dire creati nuovi potenziali di diversificazione del rischio, di conseguenza essi hanno sviluppato molteplici strumenti d'investimento innovativi.

In caso d'insolvenza una tale molteplicità di creditori crea problemi di coordinamento: i creditori sono sparsi in tutto il mondo e possiedono i più disparati titoli di credito emessi in Paesi diversi. Fino agli anni Ottanta i Paesi emergenti potevano contrarre debiti nel settore privato quasi esclusivamente presso consorzi di grandi banche. In caso d'insolvenza era quindi relativamente semplice trovare una soluzione nell'ambito di trattative con una dozzina di creditori al massimo. A questo scopo è nato un comitato ad hoc informale delle grandi banche, il cosiddetto Club di Londra. Esso tuttavia risulta inadeguato per far fronte alla situazione attuale.

Scopo principale del SDRM è superare il problema del coordinamento tra creditori privati sparsi in tutto il mondo in caso d'insolvenza di uno Stato. Al riguardo si tratta pure di impedire l'elusione di accordi di riconversione del debito da parte di singoli creditori non cooperativi. Recentemente si sono riscontrati singoli casi, in cui cosiddetti "vulture funds" acquistavano crediti in sofferenza per poi ottenere in tribunale il rimborso del debito iniziale. Tali processi privilegiano i querelanti rispetto a tutti gli altri creditori. Vi è da temere che i successi raggiunti in questo tipo di cause portino a un aumento di un simile comportamento. Il meccanismo per la ristrutturazione dei debiti pubblici impedirebbe delle procedure giudiziarie di questo genere.

Attualmente l'SDRM si trova in fase progettuale. In un prossimo futuro verranno discusse in seno al Consiglio esecutivo del FMI e in altri organi le numerose domande ancora in sospeso e se possibile vi sarà data una risposta. Alcuni elementi di base del SDRM sono noti già oggi:

1. premessa per attivare il SDRM è che uno Stato sia costretto a sospendere il servizio del suo debito. Il SDRM viene fatto scattare mediante la dichiarazione di una moratoria (anche temporanea). Questo protegge il creditore e lo Stato debitore. I creditori non devono temere di venire svantaggiati dalle azioni di altri creditori. Lo Stato debitore ottiene tempo per preparare le trattative sulla ristrutturazione e il programma per il nuovo inizio economico. Dopo circa 60 giorni una maggioranza qualificata di creditori decide sulla continuazione della moratoria.

2. Un organo indipendente di esperti convocato da una comunità di Stati internazionale accompagna le trattative sulla ristrutturazione in qualità di conciliatore nei conflitti tra diversi gruppi di creditori e tra creditori e Stato debitore.

3. La protezione degli interessi dei creditori viene garantita mediante il SDRM. Nessuno dei creditori potrà essere privilegiato, inoltre si vigila affinché le autorità dello Stato debitore esercitino una gestione delle crisi sostenibile e orientata al futuro, cioè che valori patrimoniali non possano essere sottratti o distrutti.

4. Nell'ambito del SDRM possono venire mobilizzati nuovi mezzi del settore privato, nella misura in cui essi beneficerebbero di uno statuto privilegiato.

5. Alla fine delle trattative una maggioranza qualificata di creditori decide in merito alla ristrutturazione del debito.

Benché il SDRM necessita di una modifica degli statuti del FMI, quest'ultimo non riceve nuove competenze in caso d'insolvenza di uno Stato. Verosimilmente la sua perizia nella valutazione della situazione economica e della gestione della politica economica verrà percepita un po' diversamente, a causa della sua importanza per l'analisi di un profilo dei debiti a lungo termine. Questo determina l'entità della necessaria riconversione dei debiti. Nel SDRM il FMI non fa parte del gruppo dei creditori, tuttavia la sua concessione di crediti deve essere chiaramente prevedibile e limitata, visto che si ripercuote sul debito complessivo.

Alle domande poste dall'autore dell'interpellanza sono date le seguenti risposte:

Domande da 1 a 3: per i debiti tra Stati esiste già da diverso tempo un comitato, il Club di Parigi, che tratta la riconversione dei debiti. Con il SDRM proposto dal FMI gli obiettivi, le regolamentazioni e i funzionamenti esistenti del Club di Parigi non dovrebbero essere pregiudicati. Nel Club di Parigi vengono ristrutturati anche i crediti della Confederazione verso Stati che si trovano in difficoltà di liquidità. L'obiettivo del Club di Parigi è di trovare una soluzione per rimediare all'insolvenza, accettabile e sostenibile per tutti gli Stati interessati. Gli interessi finanziari degli Stati creditori, tra i quali figura anche la Svizzera, vengono così tenuti in considerazione. La maggior parte dei crediti pubblici della Confederazione nei confronti di altri Stati è costituita da averi di consolidamento nell'ambito della garanzia dei rischi d'esportazione (GRE) e a fine 2001 ammontava a 2,6 miliardi di franchi. La maggior parte degli obblighi di questi accordi di riconversione viene completamente soddisfatta.

Domande 4 e 5: il SDRM mira alla negoziazione dei debiti di uno Stato con i creditori privati di quest'ultimo. Pertanto, nel caso di insolvenza di uno Stato straniero sarebbero colpite quelle economie domestiche e imprese svizzere che hanno concesso crediti a tale Stato, o che detengono titoli dello stesso. Non vengono tenute statistiche separate sull'entità di questi investimenti in altri Stati. Se uno Stato attiva il SDRM, tutti i creditori privati sono vincolati alla procedura. Fintanto che la moratoria dei debiti è in atto, i creditori non possono rivendicare il loro diritto al pagamento. Essi possono prolungare la moratoria dei debiti con una decisione della maggioranza. In considerazione del fatto che nel caso d'insolvenza non ci sono mezzi sufficienti per coprire le pretese di tutti i creditori, questa limitazione del diritto diventa una sicurezza per la collettività nei casi di emergenza. Si evita in questo modo che le pretese di alcuni creditori vengano soddisfatte al 100 per cento, mentre altri si devono accontentare di meno.

Domanda 6: la Svizzera accoglie positivamente il progetto del FMI di creare un SDRM. In considerazione dei debiti a livello globale di alcuni Stati, è importante che in casi di necessità sussista una procedura ordinaria per la negoziazione di una ristrutturazione del debito. In nessun caso dovrebbe essere creata una procedura che promuova un'insolvenza strategica, in altre parole la ristrutturazione di fastidiosi debiti per comodità. Anche con il SDRM l'inadempienza rimane un'opzione molto dolorosa che gli Stati vogliono evitare ad ogni costo.

Idealmente il SDRM dovrebbe produrre effetti preventivi: viene anticipato il suo intervento in caso di necessità e offre sufficienti incentivi per risolvere in anticipo il problema dei debiti, o, ancora meglio, per far sì che questo problema non si verifichi. Parallelamente al SDRM la Svizzera accoglie positivamente e segue le iniziative per l'introduzione di clausole per negoziati collettivi nei contratti obbligazionari. Questa possibilità a livello decentrato di rinegoziazione delle condizioni di pagamento è un importante elemento complementare per il SDRM. L'allestimento dei relativi accordi contrattuali dovrebbe in ogni caso essere competenza del creditore e del debitore.

Risposta del Consiglio federale.