Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

Il rapimento internazionale di un minore lede i diritti dei genitori, i diritti fondamentali e il bene del fanciullo rapito. Il minore deve quindi essere fatto ritornare il più rapidamente possibile. È ciò che esigono la Convenzione del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (RS 0.107), la Convenzione del 25 ottobre 1980 sugli aspetti civili del rapimento internazionale dei minori (RS 0.211.230.02), la Convenzione europea del 20 maggio 1980 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento (RS 0.211.230.01) e la Convenzione dell'Aia del 19 ottobre 1996 sulla competenza, il diritto applicabile, il riconoscimento, l'esecuzione e la cooperazione in materia di responsabilità parentale e le misure di protezione dei minori, firmata dalla Svizzera nell'aprile 2003 (http://www.hcch.net/e/conventions/menu34e.html). I compiti, gli obblighi e le competenze della Confederazione in materia di protezione internazionale dei minori non sono stabiliti unicamente da diversi trattati internazionali, ma anche nell'ambito del diritto interno.

Ad domanda 1

Attualmente non si rivela indicata la nomina di un patrocinatore gratuito per i fanciulli già al momento dell'inoltro di un'istanza di ritorno. Nel 2002 l'Autorità centrale svizzera ha trattato 72 istanze di ritorno (75 nel 2001), in casi riguardanti per lo più minori illecitamente trasferiti da un genitore dalla Svizzera all'estero o ivi trattenuti (32 casi), e dall'estero in Svizzera (40 casi). Grazie all'effetto preventivo generale della Convenzione e alle intense attività di consulenza e mediazione dell'Autorità centrale svizzera, in collaborazione con le Autorità centrali estere nonché con i locali servizi sociali e per la gioventù, un terzo di tutti i casi hanno potuto essere rapidamente composti in via amichevole, mentre un altro terzo sono stati risolti in seguito a lunghi interventi e trattative, in parte dinanzi a un'autorità giudiziaria. Nei casi rimanenti la relazione tra i genitori si era purtroppo deteriorata a tal punto che la procedura di ritorno ha richiesto il ricorso a numerose istanze. Soltanto in rari casi si giunge a una vera e propria procedura d'esecuzione. Di regola i genitori si accordano, con o senza l'ausilio delle autorità, sull'eventuale ritorno dei loro figli e lo organizzano autonomamente, senza che ci sia bisogno di prendere in considerazione o addirittura di adottare provvedimenti esecutivi.

La situazione muta non appena si intenta un procedimento giudiziario per il ritorno. In base alla massima ufficiale, i tribunali aditi sono tenuti a prendere in considerazione d'ufficio gli interessi del minore. Già oggi è senz'altro possibile attribuire al fanciullo una rappresentanza legale in caso di bisogno, analogamente a quanto previsto dall'articolo 146 CC (rappresentanza del figlio nella procedura di divorzio). Così come nella procedura di divorzio, la rappresentanza nella procedura di ritorno non è automatica, ma dipende dai singoli casi e viene attribuita unicamente per motivi gravi. Non risulta alcun bisogno di agire sul piano legislativo per introdurre l'automatismo, tanto più che il tribunale competente per il ritorno, al contrario della procedura di divorzio, non emana decisioni riguardo al diritto di custodia dei genitori o all'affidamento. Esso esamina dapprima se l'aver trasferito il minore o il trattenerlo configura un comportamento illecito, quindi determina se uno dei motivi di rifiuto previsti dalla Convenzione è dato o no, stabilendo in tal modo se il ritorno può e deve essere negato. La maggior parte dei motivi di rifiuto possono essere direttamente verificabili, senza che vi sia bisogno di un patrocinio a garanzia del bene del minore. Vi sarebbe quindi motivo per la nomina di un patrocinatore soprattutto in caso di richiesta diretta da parte di un minore capace di discernimento, qualora si prenda in considerazione l'adozione di misure di protezione del fanciullo, o se la questione relativa alla ragionevolezza del ritorno deve essere approfondita.

La nomina di un patrocinatore per il fanciullo può certo rivelarsi indicata in singoli casi, ma qualora assumesse il rango di regola, non permetterebbe di realizzare gli obiettivi perseguiti. Ciò va accuratamente esaminato nell'ambito dell'attuazione della Convenzione sulla protezione del fanciullo del 19 ottobre 1996, firmata dalla Svizzera il 1° aprile 2003.

Ad domanda 2

Se il genitore convenuto rifiuta un rientro volontario, di solito si appella al motivo di rifiuto previsto all'articolo 13 capoverso 1 della Convenzione, secondo cui il genitore che aveva cura del minore non esercitava di fatto il diritto di custodia all'epoca del trasferimento o del mancato ritorno, ovvero aveva acconsentito o ha assentito a posteriori a questo trasferimento o mancato ritorno, oppure vi è il grave rischio che il ritorno esponga il minore a un pericolo fisico o psichico, ovvero lo metta altrimenti in una situazione intollerabile.

In ogni momento l'autorità giudiziaria può ordinare una chiarificazione dal profilo della psicologia infantile per quel che riguarda l'ammissibilità del ritorno. Il tribunale competente deve valutare se una perizia si rivela idonea alla tutela degli interessi del minore. Nella maggior parte dei casi, per esaminare i motivi di rifiuto menzionati nella Convenzione, è sufficiente sentire i genitori e il fanciullo, quest'ultimo se del caso da parte di uno specialista, ricorrere a documentazione preesistente o richiedere brevi perizie. Una perizia si rivela opportuna quando indizi oggettivi rendono verosimile un grave pericolo per il minore. Rimedi giuridici sono aperti contro un'eventuale rifiuto da parte del tribunale di far ricorso a una perizia necessaria.

I casi discussi pubblicamente e menzionati dall'autrice della mozione nella sua motivazione concernono tutti fanciulli trasferiti in Svizzera dalle loro madri. Tutte le autorità giudiziarie hanno escluso in ultima istanza che i fanciulli fossero esposti a un grave pericolo fisico e/o psichico in caso di ritorno al loro precedente luogo di dimora abituale. L'accusa di abusi sessuali ai danni di minori da parte del loro padre non ha potuto essere assodata né in un primo tempo dinanzi al tribunale estero competente in materia di diritto della famiglia, né in seguito davanti alle autorità giudiziarie svizzere che si sono occupate del ritorno, che è quindi stato ordinato in quanto giudicato ammissibile. Inoltre, nel quadro della Convenzione, su riserva di un divergente accordo tra le parti e conforme al bene del minore, si dispone unicamente il ritorno del fanciullo al luogo della sua dimora abituale, sotto la protezione delle autorità locali. Il minore quindi non è ricondotto nella custodia del genitore rimasto nel luogo di dimora abituale, né viene alloggiato in un istituto per l'infanzia. I giudici che si pronunciano sul ritorno non devono determinare quale dei genitori è più adatto all'assistenza e all'educazione dei figli, pregiudicando in tal modo la questione relativa alla custodia e all'affidamento eventualmente ancora controversa. Quest'ultimo problema è piuttosto di competenza dell'autorità del luogo di dimora abituale, che conosce meglio le condizioni di vita concrete del fanciullo e dei suoi genitori.

Ad domanda 3

I genitori, e in particolare quello che ha preso con sé il minore, sono responsabili affinché il ritorno sia eseguito in modo da non traumatizzare il fanciullo. Nella maggior parte dei casi le condizioni del ritorno possono essere chiarite e disciplinate in modo da ridurre al minimo le conseguenze psicologiche e fisiche negative per il minore. In caso di bisogno l'Autorità centrale offre la sua assistenza e la sua consulenza.

L'impegno serio da parte delle autorità nell'interesse e nel bene del fanciullo presuppone volontà e disponibilità a cooperare da parte dei genitori, in particolare da parte di quello che ha portato con sé il minore. Fortunatamente sono rari i casi particolarmente gravi nei quali il genitore rapitore, nonostante una decisione definitiva o addirittura esecutiva di ritorno, si rifiuta di collaborare con le autorità affinché il minore possa beneficiare di un ritorno volontario. Il genitore accetta quindi l'idea dell'esecuzione forzata, facendo correre al fanciullo il rischio di subire un danno psicologico e fisico duraturo e grave. Rinunciare a imporre l'esecuzione delle decisioni giudiziarie in simili casi non significherebbe soltanto sfuggire totalmente all'applicazione della Convenzione: una tale scelta equivarrebbe a una capitolazione e violerebbe pure i principi fondamentali della sovranità della legge, veicolando inoltre anche all'estero un segnale dalle conseguenze fatali. In tal caso bisognerebbe attendersi che i minori trasferiti illegalmente dalla Svizzera all'estero, se mai potessero essere rimpatriati, lo sarebbero soltanto al prezzo di enormi difficoltà. Infine si favorirebbero i controrapimenti, non meno traumatizzanti per i fanciulli. Le autorità incaricate dell'esecuzione sono però assolutamente consapevoli di tali rischi e agiscono di conseguenza, collaborando nella misura del possibile con specialisti quali assistenti sociali, psicologi infantili o agenti di polizia appositamente istruite. I casi resi pubblici negli ultimi mesi mostrano che le autorità cantonali, nell'ambito delle procedure di esecuzione, danno prova della sensibilità richiesta e dispongono del personale specializzato necessario: anche in questa fase, ad esempio, si tenta infatti di convincere il genitore che ha portato con sé il minore a far spontaneamente ritorno in Patria e si organizzano gli aiuti necessari. Purtroppo le esperienze mostrano anche che talvolta queste trattative sono sfruttate dai genitori rapitori, al fine di sottrarsi all'esecuzione della decisione giudiziaria conforme al bene del fanciullo. Inoltre, a conoscenza dell'Autorità centrale, ogni anno si deve procedere al massimo a un'esecuzione forzata di una decisione giudiziaria.

In Svizzera il numero di decisioni di ritorno da eseguire per forza è esiguo. Per l'Autorità centrale e i servizi cantonali è però importante che queste poche procedure possano essere eseguite evitando il più possibile traumi supplementari ai fanciulli. Gli sforzi profusi dall'Autorità centrale e dai servizi cantonali richiedono già oggi un grande impegno in termini di personale.

A livello internazionale, inoltre, nell'ottobre 2003 si terrà nei Paesi Bassi un seminario per giudici, il cui obiettivo sarà lo scambio di esperienze nell'ambito dell'esecuzione delle decisioni di ritorno. Per la Svizzera vi parteciperanno un giudice federale e una giudice di prima istanza, che redigeranno un rapporto in seguito trasmesso, attraverso i servizi cantonali di coordinamento (organi di riferimento per l'Autorità centrale presenti in ogni Cantone), ai giudici di tutti i Cantoni. Inoltre, le esperienze tratte dal seminario saranno oggetto di analisi anche da parte dell'Autorità centrale, nella prospettiva di innovazioni e miglioramenti da apportare in Svizzera.

Ad domanda 4

La maggior parte dei ritorni sono eseguiti dai genitori senza l'ausilio delle autorità. Essi di regola sono già a conoscenza dei contatti locali e delle possibilità concrete di aiuto e consulenza sul posto. Anche quando il genitore rapitore si rifiuta di cooperare, il genitore rimasto nel luogo di dimora abituale si adopera per un ritorno sicuro e per l'alloggio del minore. In casi gravi, quando nessuno dei genitori ha l'intenzione o è in grado di organizzare il ritorno del fanciullo, può essere richiesta la mediazione dell'Autorità centrale. La richiesta non deve provenire per forza dai genitori stessi: in casi eccezionali essa può essere inoltrata anche dalle autorità cantonali d'esecuzione. Al fine di evitare o diminuire le situazioni difficili o inutilmente gravose per i minori, per le madri e per i padri coinvolti, in caso di necessità le Autorità centrali estere e/o (per i cittadini svizzeri) la rappresentanza elvetica sul posto apporteranno i dovuti chiarimenti e adotteranno le misure appropriate. Saranno ad esempio disposti la presenza all'aeroporto di arrivo di un'assistente sociale o di un rappresentante del consolato svizzero, la comunicazione di indirizzi locali per consulenza e assistenza, o l'organizzazione di un alloggio. Per un ritorno ideale, che presuppone una preparazione e un'esecuzione il più favorevoli possibile al minore, occorre che da parte dei genitori vi sia disponibilità a cooperare e a trovare compromessi.

La collaborazione con il Servizio sociale internazionale avviene già attualmente in singoli casi. Nell'ambito della Convenzione dell'Aia sulla protezione del fanciullo del 19 ottobre 1996, firmata dalla Svizzera il 1° aprile 2003, potrebbe inoltre essere creata una base legale per sostenere finanziariamente la Fondazione svizzera del Servizio sociale internazionale. In tal modo sarebbe possibile ricorrere maggiormente ai suoi servizi.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.