Elementi principali di politica estera. I nostri rapporti con la Germania

Wortlaut

La nostra politica estera deve tutelare gli interessi svizzeri nei confronti degli altri Paesi e in collaborazione con loro. Di fronte alle limitate risorse di cui disponiamo, devono essere stabilite delle priorità. I nostri interessi principali nella politica estera e negli scambi internazionali riguardano chiaramente l'Europa ed in particolare il nostro vicino al Nord, la Germania.

Ma negli ultimi mesi proprio i nostri rapporti con questo Paese sono fonte di preoccupazione. Da decenni i rapporti bilaterali non erano offuscati da problemi e divergenze così importanti: dall'accesso al mercato tedesco, reso più difficile per le banche svizzere con nuove disposizioni della sorveglianza tedesca dei servizi finanziari, al problema permanente delle rotte di avvicinamento all'aeroporto di Zurigo. Inoltre, la Germania non è più come un tempo il nostro più fidato mediatore nei confronti dell'Ue, anzi, cerca ormai di aumentare la pressione sulla Svizzera facendo leva su Bruxelles.

Analogamente, le numerose divergenze con l'Ue danno adito a profonde preoccupazioni. I problemi sono conosciuti: i negoziati sui Bilaterali II (tassazione dei proventi di interessi, trattato di Schengen), i dazi Ue sulle riesportazioni, il traffico di transito, il traffico aereo. In tutti questi settori la Svizzera è sotto pressione sia sul piano politico, sia sul piano economico, e il Consiglio federale affronta questa situazione complessa senza un programma incentrato su priorità ben definite.

Invece di cercare il dialogo con il nostro vicino al Nord, al quale si devono molti sviluppi nell'Ue, la consigliera federale Calmy-Rey attraversa l'Africa fino al Mozambico. Invece di affrontare attivamente la situazione, di occupasi di questioni vitali per il Paese e di far valere i nostri interessi economici in Europa rafforzando il coordinamento nella nostra politica estera e nella politica di commercio con l'estero, cioè di lottare per conservare il nostro benessere materiale, il Presidente della Confederazione e ministro dell'economia Joseph Deiss percorre in lungo e in largo la Svizzera, tiene discorsi, rilascia interviste e dedica il proprio tempo ad attività secondarie e marginali, ad esempio a consegnare il premio Esprix per la qualità svizzera alla SUVA.

Come all'epoca delle ultime grandi crisi (rivisitazione del ruolo della Svizzera durante la Seconda guerra mondiale, Swissair) sembra che il Consiglio federale e i diplomatici non si accorgano dei segni premonitori. Invece, sarebbe necessario sviluppare una strategia globale in grado di offrire risposte soddisfacenti e complete. Poiché il ruolo della Germania è centrale, dovrebbero essere elaborati in primo luogo un programma ed una strategia di negoziati nei confronti del nostro vicino settentrionale al fine di collegare tra loro i vari conflitti e giungere ad una soluzione globale. Il Consiglio federale è dunque chiamato a concentrarsi e ad agire, in particolare dando vita ad una delegazione federale speciale chiamata ad occuparsi di queste questioni.

Spinto dall'inquietudine suscitata dalla situazione, chiedo al Consiglio federale di rispondere alle domande seguenti:

1. Condivide l'opinione secondo la quale il nostro rapporto con la Germania e l'Ue è offuscato da problemi che potrebbero avere conseguenze drammatiche per la Svizzera ed i suoi interessi economici se non vengono risolti?

2. Quali conseguenze trae da questa riflessione? È disposto a determinare elementi prioritari per la sua politica estera e di commercio con l'estero e a concentrarsi sui dissensi delineati con la Germania e con l'Ue?

3. Che valore accorda in particolare alle relazioni con la Germania? Come viene giudicato l'attuale rapporto con la Germania? Quali misure concrete sono previste per migliorarlo e per tutelare i nostri interessi?

4. È disposto a minacciare la Germania e l'Ue di prendere misure di ritorsione e a metterle in atto se necessario? Ha già fatto elaborare un'analisi di possibili misure da prendere?

5. Di fronte alle controversie con l'Ue e dunque anche con la Germania, non indifferenti per la nostra economia, è disposto a costituire una delegazione speciale e a sviluppare una strategia in grado di risolvere i problemi in maniera globale?

6. Ed è inoltre disposto a far presente all'Ue ed alla Germania, durante i dibattiti previsti in breve, che ambedue traggono un notevole profitto economico e sociale dall'accesso alla rete svizzera di trasporti ed alla piazza finanziaria svizzera e che alla base di buoni rapporti c'è il principio del prendere e donare?

7. Perché il rapporto sul Programma di legislatura 2003-2007 non contiene alcuna indicazione su come intende affrontare le sfide specifiche dei nostri rapporti bilaterali con la Germania?

8. Per quale ragione la politica economica estera è praticamente assente dal pacchetto di misure proposte dal Consiglio federale al fine di incentivare la crescita economica?

Stellungnahme des Bundesrates

Domande da 1 a 3

Importanza delle relazioni svizzere con la Germania

Nel loro insieme le relazioni tra la Svizzera e la Germania possono essere definite buone e intense. Per il nostro Paese la Germania è un partner particolarmente importante ed i rapporti con essa rivestono un'importanza fondamentale per la Svizzera, tanto per il numero quanto per l'intensità in tutti i settori. I 70.000 Svizzeri residenti in Germania ed i 125.000 cittadini tedeschi stabilitisi in Svizzera contribuiscono in maniera significativa alla dinamica degli scambi. Più di 200 contratti bilaterali testimoniano della qualità e della vitalità dei legami tra i due Paesi. Con il 31% delle importazioni e più del 20% delle esportazioni, la Germania è il nostro primo partner economico nel mondo. Nel 2003 le nostre esportazioni verso la Repubblica federale corrispondevano alla totalità di quel che abbiamo venduto alla Francia, all'Italia ed ai Paesi Bassi e le nostre importazioni dal Baden-Württemberg hanno superato da sole quelle in provenienza dagli Stati Uniti. La varietà, il ritmo ed il volume di questi scambi economici offrono la prova evidente della fiducia reciproca che regna tra i partner commerciali e tra i due Paesi.

Questa fiducia e la consapevolezza dei numerosi interessi che abbiamo in comune si riflettono anche nell'atteggiamento costruttivo della Germania nei negoziati Bilaterali II. All'inizio dei negoziati, la Germania ha sostenuto la Svizzera per quel che riguardava la richiesta di includere nei negoziati altri oggetti oltre l'imposizione dei redditi da interessi e la lotta contro le frodi (Schengen/Dublino, i prodotti agricoli lavorati, la formazione, l'ambiente, i media, la statistica, la doppia imposizione delle rendite dei funzionari dell'Ue; il dossier sui servizi è stato escluso dal pacchetto nel 2003). Per quel che riguarda Schengen e la lotta contro le frodi, la Germania è intervenuta a più riprese in favore della Svizzera. Infine, conformemente alla strategia svizzera per quel che concerne il parallelismo dei negoziati, la Germania si impegna affinché venga trovata una soluzione alle questioni ancora non risolte per quel che riguarda Schengen, poiché ha tutto l'interesse a che l'accordo sull'imposizione dei redditi da interessi sia firmato entro breve.

Questioni in sospeso e problemi posti nelle relazioni bilaterali (e nel contesto della partecipazione della Germania all'Ue)

Sullo sfondo dei rapporti nel complesso soddisfacenti tra la Svizzera e la Germania, le questioni ed i problemi che si pongono oggi possono essere suddivisi in due categorie: quelli che hanno un carattere prettamente bilaterale e quelli che si situano nel contesto della partecipazione della Germania all'Unione europea.

a. Il problema maggiore a livello bilaterale concerne le rotte aeree sul sud della Germania. La compagnia aerea Swiss e l'aeroporto di Zurigo devono affrontare le conseguenze economiche delle misure decise unilateralmente dalla Germania in seguito al rifiuto dell'accordo aereo dal Parlamento svizzero. Il Consiglio federale ritiene che le misure unilaterali prese dalla Germania contravvengono all'accordo sul trasporto aereo (Bilaterali I) tra la Svizzera e l'Unione europea. A dicembre 2003, ha sottoposto la questione alla Corte di giustizia europea.

A settembre 2003, l'organo tedesco di controllo dei servizi finanziari (BaFin) ha reso più restrittiva la prassi amministrativa riguardante le attività bancarie oltre frontiera e dei servizi finanziari oltre frontiera da Paesi terzi (cioè non appartenenti allo SEE) introducendo un sistema di autorizzazione. La concessione dell'autorizzazione del BaFin dipende soprattutto dalla presenza fisica (filiale) e dalla registrazione delle operazioni in Germania. Secondo il Consiglio federale, nei confronti delle severe norme internazionali rispettate in Svizzera nella regolazione e sorveglianza dei mercati finanziari, sarà necessario chiedere al BaFin un disciplinamento che possa garantire ai fornitori svizzeri un accesso al mercato esente per quanto possibile da restrizioni. In occasione dell'incontro con il consigliere federale Merz il 2 aprile 2004, il ministro delle finanze tedesco Eichel ha espresso comprensione per le richieste svizzere affermando che per i fornitori elvetici non sono previsti obblighi di avere una filiale o di registrare le operazioni in Germania. Durante i prossimi incontri si dovrà concretizzare questa soluzione e definire una procedura semplificata per le autorizzazioni individuali riducendone per quanto possibile la prassi burocratica ed estendendola a tutta la gamma di servizi bancari e finanziari.

Per quel che riguarda le questioni in sospeso in merito alle relazioni transfrontaliere o "della piccola politica estera" , i Cantoni, le organizzazioni regionali ed i servizi federali competenti sono in contatto diretto con i partner tedeschi. La collaborazione in questo contesto funziona bene.

b. In occasione del loro incontro, il 23 aprile 2004, il cancelliere Gerhard Schröder ha assicurato al presidente della Confederazione Joseph Deiss che i controlli alle frontiere sarebbero tornati alla situazione precedente.

Il rafforzamento dei controlli al confine germano-svizzero va ricollocato sullo sfondo dell'appartenenza della Germania all'Unione europea. Diversi membri del governo tedesco hanno espresso il loro rammarico per la mancata informazione nei confronti della Svizzera riguardo alle nuove misure. Il cancelliere Gerhard Schröder e il ministro degli affari esteri Joschka Fischer hanno ribadito ai consiglieri federali che non si trattava in alcun caso di fare pressioni sulla Svizzera nel contesto dei negoziati bilaterali II. I controlli sono conformi alle prescrizioni di Schengen riguardo alla frontiere esterne e sono applicati in modo analogo alle altre frontiere esterne di Schengen. Tanto la Germania quanto la Svizzera hanno interesse a snellire il traffico nelle zone di confine, dove i legami economici e culturali tra i due Paesi sono molto forti.

Come gli attentati di Madrid del marzo scorso, le conseguenze del rafforzamento dei controlli alle frontiere hanno mostrato quanto sia alto l'interesse di una collaborazione nell'ambito di Schengen per la Svizzera: da un lato per rafforzare l'efficacia della lotta contro il terrorismo e la criminalità, dall'altro per evitare gli effetti negativi delle decisioni dell'Ue relative ai controlli alle frontiere.

L'annunciata introduzione dei dazi sulle riesportazioni da Paesi terzi, provvisoriamente sospesa dopo un intervento a Bruxelles, ha conseguenze economiche negative non solo per la Svizzera, ma anche per l'Ue, in particolare per la Germania e gli altri Stati limitrofi membri dell'Ue. In questa questione, la Germania sostiene la posizione della Svizzera a Bruxelles.

Sviluppo delle relazioni bilaterali tra la Svizzera e la Germania

La posizione di principio della Svizzera nei riguardi della Germania è riportata nel Rapporto sulla politica estera 2000 che definisce di importanza "determinante" le relazioni con i Paesi limitrofi. Come annunciato nella risposta particolareggiata data il 27 agosto 2003 all'interpellanza Bührer (03.3230 sullo sviluppo delle relazioni tra Germania e Svizzera), il Consiglio federale si conforma al quadro strategico e si è assunto il compito di tener conto dell'importanza particolare della Germania con la costante elaborazione delle condizioni quadro contrattuali e con il rafforzamento della presenza istituzionale svizzera in Germania. Al fine di risolvere i problemi bilaterali, ma anche per determinare gli interessi comuni ed evitare eventuali malintesi, è necessario continuare a moltiplicare e potenziare i contatti formali ed informali a tutti i livelli. Durante l'anno in corso hanno già avuto luogo numerosi incontri con la Germania a livello ministeriale e ne sono previsti altri entro breve: il 24 marzo la consigliera federale Calmy-Rey ha ricevuto il suo omologo tedesco Fischer a Berna, il 2 aprile il consigliere federale Merz ed il ministro tedesco delle finanze Eichel si sono incontrati a Berlino dove il 23 aprile 2004 ha avuto luogo anche l'incontro tra il presidente della Confederazione Deiss ed il cancelliere federale Schöder. Inoltre è previsto un incontro tra il consigliere federale Blocher, il ministro di giustizia tedesco Zypries ed il ministro dell'interno Schily. In occasione dell'incontro del 24 marzo a Berna, la consigliera federale Calmy-Rey ed il suo omologo tedesco Fischer hanno concordato di rafforzare il meccanismo attuale delle consultazioni tra i due Paesi decidendo di aumentare la frequenza degli incontri e dei contatti. Inoltre, anche funzionari dei ministeri degli affari esteri svizzero e tedesco s'incontreranno ad intervalli regolari nell'ambito di un gruppo di contatto.

Domanda 4

Comunque, simili misure dovrebbero entrare in linea di conto solo in ultima analisi. Bisognerebbe inoltre esaminare con cura eventuali ripercussioni nei confronti di interessi svizzeri ed evitarle. In tale ambito, si dovrebbero valutare in particolare gli interessi in presenza e considerare seriamente l'eventualità di contromisure.

Domanda 5

La politica del Consiglio federale nei confronti dell'Ue è riportata nel Rapporto sull'integrazione 1999, nel Rapporto sulla politica estera 2000, nel Rapporto sulla politica economica esterna 2003 e nel Rapporto sul programma di legislatura 2003-2007. Per quel che riguarda i Bilaterali II, nella seduta a porte chiuse del 31 marzo 2004 il Consiglio federale ha confermato la propria strategia sul parallelismo nei dossier sulla lotta contro la frode, su Schengen/Dublino e sull'imposizione dei redditi da interessi con il mandato negoziale che vi è collegato. Il Consiglio federale auspica un incontro con l'Ue al più presto e ai vertici (presidente della Confederazione, presidente del Consiglio d'Europa, presidente della Commissione europea) al fine di trovare risposte alle questioni rimaste in sospeso.

Data la qualità delle relazioni tra la Germania e la Svizzera, la creazione di una delegazione speciale del Consiglio federale non si giustificherebbe.

Domanda 6

In occasione dei contatti con i rappresentanti dell'Ue o con i ministri degli Stati membri dell'Ue, il Consiglio federale non manca di segnalare il contributo significativo che la Svizzera ha apportato e continua ad apportare al benessere ed alla sicurezza in Europa. Prove dell'impegno della Svizzera a favore dell'Europa sono la costruzione delle trasversali alpine (NFTA), nelle quali la Svizzera investe più di 15 miliardi di franchi, e il sostegno finanziario accordato al processo di trasformazione dell'Europa orientale e dell'Europa del Sud-Est (circa 2,5 miliardi di franchi tra il 1991 ed il 2001).

L'Ue e gli Stati comunitari riconoscono questi contributi elvetici. La Germania, in particolare la regione meridionale del Baden-Württemberg, sono perfettamente consapevoli della portata del tutto speciale del contributo svizzero all'infrastruttura dei trasporti europei.

Domanda 7

Il buoni rapporti bilaterali con gli Stati vicini sono una priorità a lungo termine della politica estera svizzera menzionata nel Rapporto sulla politica estera 2000. Questa posizione di principio trova la sua espressione in diversi obiettivi del Programma di legislatura 2004-2007. Il Consiglio federale persegue una strategia intesa a "facilitare l'accesso delle imprese svizzere ai mercati delle merci e dei servizi, come pure nel consolidare la posizione degli investitori svizzeri all'estero." (FF 2004 1003). A questo scopo è necessario potenziare non solo le regole multilaterali, bensì anche quelle bilaterali. L'origine di un buon numero di questioni ancora non risolte nei rapporti tra la Germania e la Svizzera è da ricercarsi nell'adesione della prima all'Unione europea (il controllo alle frontiere, ad esempio). Il Programma di legislatura fissa come obiettivo di chiarire ed approfondire le relazioni con l'Unione europea, in particolare con la conclusione e l'attuazione degli accordi bilaterali II (FF 2004 999). Infine il Consiglio federale riconosce l'importanza economica del trasporto aereo per la Svizzera ed il Programma di legislatura 2004-2007 giudica che per quel che riguarda i trasporti il nostro Paese deve mantenere un'infrastruttura efficiente, sviluppata in maniera oculata e collegata alla rete europea. Sempre nel Programma di legislatura (FF 2004 984) si precisa come "dopo le turbolenze degli anni passati, occorre ridefinire gli obiettivi e gli strumenti del politica del trasporto aereo" con lo scopo di appianare i problemi causati dalle rotte di avvicinamento nello spazio aereo tedesco.

Domanda 8

Nel pacchetto di misure per favorire la crescita economica, che il Consiglio federale ha avviato il 16 febbraio 2004, è confermato esplicitamente che l'apertura dei mercati è un potente fattore di crescita. Un buon numero di queste misure s'ispira a questo principio, pur non essendo menzionate all'obiettivo 2 "maggiore integrazione nell'economia mondiale". Si tratta di non trascurare il fatto che la liberalizzazione dei mercati interni spesso condiziona l'accesso a quelli transfrontalieri. Quasi tutte le misure che rientrano nell'obiettivo 1 "maggiore concorrenza sul mercato interno" hanno dunque un legame diretto con la nostra politica estera. Quanto detto vale in particolare per la nuova ordinanza sul mercato dell'elettricità, per la politica agricola 2011 e per la definizione delle esigenze di adeguamento dei mercati dei servizi agli sviluppi nell'Ue. Bisogna anche sottolineare che questo pacchetto di misure atte a favorire la crescita non intendeva annunciare "misure" laddove si tratta di convenire prima disposizioni a carattere internazionale. Invece, sono state previste misure esclusivamente nei settori in cui il Consiglio federale può agire di propria iniziativa presentando un messaggio o un rapporto. Questa è la ragione per cui il pacchetto di misure a favore della crescita non comprende gli incontri a Doha dell'Organizzazione mondiale del commercio. Anche la rete di accordi multilaterali è significativa per i rapporti con i nostri vicini in Europa. Nel complesso, non condividiamo l'opinione dell'autore dell'interpellanza secondo la quale il pacchetto di misure per favorire la crescita non terrebbe sufficientemente conto della nostra politica economica all'estero.

Risposta del Consiglio federale.