Ausgangslage

Communiqué de presse de la commission des affaires juridiques du Conseil national du 24.06.2016

La commission estime que l'article 293 du code pénal (CP) constitue une base importante pour garantir la libre formation de l'opinion des autorités et que, par conséquent, il y a uniquement lieu de l'adapter à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) relative à la liberté d'expression. Pour elle, l'abrogation de l'art. 293 CP provoquerait une lacune en matière de garantie du maintien du secret.

C'est l'initiative parlementaire 11.489 qui est à l'origine de la modification de l'art. 293 CP. La commission a pris acte du rapport sur les résultats de la procédure de consultation relative à son avant-projet de modification de l'art. 293 CP. Se fondant sur ces résultats, elle a décidé à l'unanimité de soumettre à son conseil un projet de modification de l'art. 293 CP. S'agissant de la teneur de ce dernier, elle a ainsi décidé, par 16 voix contre 5 et sans abstention, de modifier l'article plutôt que de l'abroger. Le projet consiste à adapter la disposition à la jurisprudence de la CEDH. Pour l'essentiel, la possibilité pour le juge de renoncer à toute peine, prévue à l'al. 3 en vigueur, est remplacée par un motif de non-punissabilité. Selon le projet de la commission, la publication de secrets au sens de l'al. 1 ne sera pas punissable si aucun intérêt impératif au maintien du secret ne s'y oppose. La version modifiée de l'art. 293 CP impose légalement - en conformité avec la jurisprudence de la Grande Chambre de la CEDH - une pesée de l'intérêt au maintien du secret et de l'intérêt à sa publication. Elle prévoit donc que les tribunaux tiennent compte à cet effet du contenu des documents publiés.

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 23.09.2016

Le Conseil fédéral a rendu un avis sur la proposition de la commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N) relative à une modification de l'art. 293 du code pénal (CP), qui sanctionne la publication de débats officiels secrets. Le gouvernement indique ne pas s'opposer à cette modification, qui vise à clarifier l'obligation faite aux tribunaux de procéder à une pesée entre l'intérêt au maintien du secret et l'intérêt public à la publication, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral.

Wortlaut

Me fondant sur les articles 160 alinéa 1 de la Constitution et 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante :

L'article 293 CP (Publication de débats officiels secrets) sera abrogé.

Begründung

L'article 293 CP, qui est très discuté depuis plusieurs décennies, restreint la liberté des médias. Il est en contradiction avec l'article 10 CEDH, qui pose les principes de la liberté d'expression, et avec l'arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l'homme le 27 mars 1996 dans l'affaire Goodwin (protection des sources d'information) sur la base de cet article. Dans l'article de presse qu'elle a consacré le 4 février 2006 à plusieurs procédures ouvertes contre des journalistes et à une lettre critique de l'OSCE (article intitulé "Strafe für Überbringer der Nachricht" - Risques de sanctions pour les journalistes qui publient des informations confidentielles), la "NZZ" relève qu'on n'a connaissance à ce jour d'aucun spécialiste reconnu du droit des médias ou du droit pénal qui se soit prononcé en faveur du maintien de la norme pénale en question.

Dans son message du 17 juin 1996 concernant la modification du Code pénal suisse et du Code pénal militaire, le Conseil fédéral lui-même justifiait sa proposition d'abrogation de l'article 293 CP avec ces termes : "... l'article 293 protège uniquement le secret formel, à savoir les faits qui ont été déclarés secrets par la loi ou par un arrêté simple. Il apparaît d'autre part comme choquant que le tiers qui a propagé le secret soit condamné, alors que le parlementaire ou le fonctionnaire qui a divulgué le secret échappe souvent à toute poursuite ; ... lorsqu'il s'agit de véritables secrets d'État ou secrets militaires ... le droit en vigueur prévoit, indépendamment de l'article 293 CP, une double protection". Bien que la majorité de la commission du Conseil national ait suivi le Conseil fédéral, la proposition d'abrogation de ladite norme a été rejetée par le Conseil national (19 mars 1997) et par le Conseil des États (12 juin 1997), à une courte majorité il est vrai.

Le 18 août 2011, le Tribunal pénal fédéral a acquitté un journaliste du "Sonntag" au motif que le secret rendu public était de peu d'importance. Il a estimé que le document de Fedpol relatif à l'affaire Ramos avait été classifié "Secret" à tort. Cet acquittement est réjouissant, mais il est regrettable que le juge ait évité de se prononcer, par la même occasion, sur la pertinence de maintenir l'article 293. Il faut que le législateur abroge cet article, que le président de la Confédération Arnold Koller avait, à l'époque, qualifié de règle surannée (alter Zopf).

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 15.03.2016

Divulguer des informations secrètes devrait moins poser problème

Les journalistes divulguant des documents secrets ne devraient plus forcément subir les foudres de la justice. Le National a approuvé mercredi par 177 voix sans opposition un projet visant à modifier le code pénal. Le Conseil des États doit encore se prononcer.

Il s'agit ici de protéger la liberté d'opinion, en supprimant une punition spécialement dirigée contre les journalistes, a expliqué Viola Amherd (PDC/VS). Le droit en vigueur vise plutôt à protéger la sphère privée des autorités qu'à tenir secrets des documents de très haute importance, a ajouté Philippe Bauer (PLR/NE).

L'article 293 du code pénal punit de l'amende celui qui publie, totalement ou en partie, un acte, une instruction ou un débat tenu secret par la loi. Idem pour une décision prise par une autorité dans les limites de sa compétence. Le juge peut renoncer à la peine si le secret est de peu d'importance.

Le projet de la commission des affaires juridiques du National vise à exempter de poursuites les publications auxquelles aucun intérêt impératif au maintien du secret ne s'oppose. L'acte n'est dès lors pas punissable et le juge doit acquitter le prévenu, alors qu'actuellement il ne peut que l'exempter d'une peine.

Cette modification prévoit que les tribunaux tiennent compte du contenu des documents publiés et que les juges se fondent sur plusieurs critères lorsqu'ils pèsent les intérêts en jeu, a souligné la ministre de la justice Simonetta Sommaruga, pointant la pertinence du projet. "Le Conseil fédéral salue cette proposition qui semble honorer toutes les parties en présence."

Pesée des intérêts

Les juges devront par exemple distinguer entre une contribution au débat sur un sujet d'intérêt public et le simple fait de provoquer un scandale inutile. Les intérêts concrets au maintien du secret devront être analysés. La manière dont le journaliste a obtenu les informations et la façon dont il les a publiées devront également être prises en considération.

Avant le vote, plusieurs élus ont dit vouloir purement biffer l'article 293. Celui-ci va à l'encontre de la Convention européenne des droits de l'homme, a rappelé Laurence Fehlmann Rielle (PS/GE). "Une simple modification créerait une insécurité juridique, car les journalistes devraient faire eux-mêmes une pesée des intérêts avant de publier."

Le Conseil fédéral s'oppose à une telle suppression. En permettant la poursuite de certains actes, on préserve le processus de formation de la volonté des autorités et on garantit que les parties à une procédure resteront protégées contre la divulgation d'informations susceptibles de leur nuire, a indiqué Mme Sommaruga.

Dépêche ATS

Déliberations au Conseil des États, 29.05.2017

Liberté de la presse - Divulguer des informations secrètes devrait moins poser problème

Les journalistes divulguant des documents secrets ne devront plus forcément subir les foudres de la justice. Le Conseil des États a adopté lundi par 32 voix contre 11 une modification du code pénal initiée par le National.

L'article 293 du code pénal punit de l'amende celui qui publie, totalement ou en partie, un acte, une instruction ou un débat tenu secret par la loi. Idem pour une décision prise par une autorité dans les limites de sa compétence. Le juge peut renoncer à la peine si le secret est de peu d'importance.

Le projet lancé par le National exempte de poursuites les publications auxquelles aucun intérêt impératif au maintien du secret ne s'oppose. L'acte n'est alors pas punissable et le juge doit acquitter le prévenu, alors qu'actuellement il ne peut que l'exempter d'une peine.

Cette modification impose une pesée des intérêts et prévoit que les tribunaux tiennent compte du contenu des documents publiés.

Totalitarisme

La gauche aurait préféré purement et simplement biffer l'article 293, estimant qu'il restreint trop la liberté de la presse. On ne doit pas faire des journalistes, en leur imposant une muselière, les défenseurs du secret officiel, a critiqué en substance Daniel Jositsch (PS/ZH).

On bascule dans le plus pur totalitarisme, a lancé Robert Cramer (Verts/GE). La solution du National reste cosmétique et ne règle pas entièrement le problème. L'argument n'a pas convaincu ; le conseil a refusé de suivre par 29 voix contre 15.

Reconnaissant que l'on ne devait pas accorder davantage de pouvoir d'appréciation aux juges, Martin Schmid (PLR/GR) aurait quant à lui préféré en rester au statu quo.

Conforme à la CEDH

La solution proposée par le National correspond à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), a fait valoir la ministre de la justice Simonetta Sommaruga.

En permettant la poursuite de certains actes, on préserve en outre le processus de formation de la volonté des autorités et on garantit que les parties à une procédure resteront protégées contre la divulgation d'informations susceptibles de leur nuire.

Les journalistes devront quant à eux toujours s'assurer que la publication d'une information sensible est opportune. Si ce n'est pas le cas, ils pourront être tenus pour responsables.

Critères

Le juge devra se fonder sur plusieurs critères pour soupeser les intérêts en jeu. Il devra par exemple distinguer entre une contribution à nourrir le débat sur un sujet d'intérêt public et le simple fait de provoquer un scandale inutile.

Les intérêts concrets au maintien du secret devront être analysés. La manière dont le journaliste a obtenu les informations et la façon dont il les a publiées devront être prises en considération. Idem de l'influence sur la conduite d'une procédure pénale et de l'atteinte à la vie privée d'un prévenu.

Premier essai en 1996

En 1996, le Conseil fédéral avait proposé de biffer l'article controversé, jugeant choquant qu'un journaliste soit condamné, alors que le parlementaire ou le fonctionnaire à l'origine de la fuite échappe souvent à toute poursuite. Mais le Parlement avait refusé de suivre.

En 2011, le Tribunal pénal fédéral avait acquitté un journaliste, estimant que le secret publié - un document dans l'affaire Ramos - était de peu d'importance.

L'abrogation ou la modification de l'article 293 ne signifiera pas la fin de toutes les sanctions pour violations de secret. D'autres dispositions subsisteront pour punir l'auteur d'une fuite, celui qui aura usurpé l'exercice d'une fonction dans un dessein illicite et celui qui aura publié des relevés d'établissements militaires ou d'objets intéressant la défense nationale.