Armee- und Zivilschutzaufgebot während der fünften Corona-Welle. Ist die Subsidiarität in allen Einsätzen geprüft und gegeben?

Wortlaut

Der Bundesrat hat am 7. Dezember 2021 und am 10. Dezember 2021 erneut einen Assistenzdienst der Armee zugunsten der zivilen Behörden bewilligt beziehungsweise ein drittes nationales Aufgebot von Schutzdienstpflichtigen beschlossen. Laut der gesetzlichen Grundlage können Armeeangehörige als letzte Instanz aufgeboten werden, sofern das Subsidiaritätserfordernis erfüllt ist. Diese ist eine Voraussetzung (siehe Botschaft (20.083), Kapitel 2.5 'Sicherstellung der Einhaltung der Subsidiarität') für die Unterstützung durch den Bund, dass die Kantone, während der gesamten Dauer der Unterstützung, sämtliche den Kantonen zur Verfügung stehenden Mittel und Instrumente, sowohl auf kantonaler Ebene als auch im Rahmen der interkantonalen Zusammenarbeit, ausgeschöpft haben müssen. (Die Kriterien für die positive Beantwortung eines Gesuches wurden in der Begründung aufgeführt)

Für die Behandlung der Gesuche und der Prüfung der Voraussetzungen ist das Bundesamt für Gesundheit zuständig. Der Bundesstab prüft in Absprache mit der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektoren, ob die Voraussetzung der Subsidiarität erfüllt sind und beantwortet die Gesuche der Kantone.

Der Bundesrat ist gebeten, die nachfolgenden Fragen zu beantworten:

1. Bei Kantonen, die bewilligte Armeeeinsätze zugesichert erhalten haben, wird gebeten eine Liste je Kanton (per Stichtag Gesuchsdatum) zu erstellen, mit:

a. Anzahl arbeitsloser Personen, inkl. Angabe, wie viele davon einen medizinischen oder pflegerischen Hintergrund haben;

b. Anzahl Zivilschutzdienstleistenden, die nicht aufgeboten werden konnten;

c. Anzahl Zivildienstleistende, die angefragt wurden;

d. Anzahl der eingeschriebenen Medizinstudenten, sowie Anzahl der angefragten Medizinstudenten;

e. Anzahl Freiwillige die angefragt wurden.

2. Findet es der Bund gerechtfertigt, dass den gesuchsbewilligenden Kantonen die Kosten für die Einsätze durch den Bund übernommen werden?

3. Ist der Weg über ein Gesuch an den Bund nicht der Weg des geringsten Wiederstandes?

4. Werden Stichprobenkontrolle bei den gesuchstellenden Kantonen durch den Bundesstab für Bevölkerungsschutz durchgeführt, um zu überprüfen, ob die Kriterien für einen Einsatz gegeben sind (im Sinne der Subsidiarität)?

5. Wie werden die bewilligten Kontingente, resp. Diensttage der AdA und AdZs auf die Kantone verteilt und welche Kostenfolgen hat dies je Kanton für den Bund?

Begründung

Die Kantone, die ein Gesuch um Unterstützung durch die Armee stellen, müssen die folgenden Bedingungen erfüllen:

a. eine kurze Beschreibung der aktuellen Situation der kantonalen Organisation des Gesundheitswesens (Anzahl Stellen und aktueller Personalbestand) liegt bei;

b. die Möglichkeit, dass der Privatsektor Leistungen zur Unterstützung des Gesundheitswesens und der Spitäler erbringt, wurde ausgeschöpft;

c. die Möglichkeiten der Rekrutierung von zusätzlichem Personal auf dem zivilen Arbeitsmarkt wurden ausgeschöpft;

d. die Möglichkeit, arbeitslose Personen anzustellen, wurde in Koordination mit den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren ausgeschöpft;

e. die Ressourcen des Zivilschutzes und der Feuerwehr sind quantitativ und qualitativ nicht ausreichend für eine angemessene Unterstützung des Gesundheitswesens und der Spitäler;

f. der Zivildienst wurde um Unterstützung angefragt und hat die verfügbaren Zivildienstleistenden eingesetzt;

g. Studierende der Medizin sind angefragt worden und sind nicht mehr verfügbar;

h. Freiwillige (Malteser, Samariter) sind angefragt worden und sind nicht mehr verfügbar;

i. andere Kantone können keine Patientinnen und Patienten übernehmen;

j. medizinisch nicht dringende Eingriffe sind verschoben, soweit dadurch nützliche Kapazitäten frei werden;

k. findet ein Armeeeinsatz in einem Spital oder einem Kanton statt, so darf nicht gleichzeitig Kurzarbeitsentschädigung beansprucht werden;

l. die zur Verfügung gestellten Armeeangehörigen werden ausschliesslich für die im Gesuch des Kantons erwähnten Aufgaben eingesetzt, für die sie geschult wurden;

m. sobald ihre Unterstützung nicht mehr nötig ist oder ihre Aufgaben von anderen Organisationen oder Leistungserbringern im Privatsektor übernommen werden können, werden die Armeeangehörigen zu ihren Kommandantinnen und Kommandanten zurückbeordert.

Stellungnahme des Bundesrates

In ausserordentlichen Lagen können die Kantone den Bund um Unterstützung ersuchen. Gemäss dem Subsidiaritätsprinzip wird den gesuchstellenden Behörden diese Unterstützung gewährt, wenn ihre eigenen Mittel ihnen nicht mehr erlauben, eine bestimmte Situation zu bewältigen. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben, auf dem die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen beruhen, genügt es, wenn die Kantone in ihrem Unterstützungsgesuch, gegebenenfalls gemäss den vom Bund ausdrücklich definierten Kriterien, bestätigen, dass die Subsidiarität gegeben ist. Der Forderung der Interpellation nach einem nachträglichen detaillierten Bericht über die Prüfung der Subsidiarität und gar nach einer nachträglichen Kostenbeteiligung der unterstützten Kantone kann der Bundesrat nicht nachkommen, da er dadurch gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossen würde. In einem föderalistischen System ist zu akzeptieren, dass die Kantone von der Möglichkeit der Unterstützung durch den Bund unterschiedlich Gebrauch machen. Im Zuge der Erfahrungen bei der Bewältigung der Covid-19-Pandemie stellt der Bundesrat indessen fest, dass das Subsidiaritätsprinzip unterschiedlich aufgefasst wird. Die kantonale Praxis bei den Unterstützungsgesuchen lässt sich in manchen Fällen nicht allein mit der epidemiologischen Lage und deren Entwicklung erklären. Dies kann Fragen aufwerfen in Bezug auf die Gleichbehandlung der Kantone im Rahmen der Unterstützung durch den Bund und auf die Möglichkeit, eine allfällig notwendige Priorisierung der Mittelzuweisung objektiv zu begründen. Der Bundesrat ist für diese Thematik sensibilisiert und wird künftig besonderes Augenmerk darauf legen. Mit Blick auf die Vergangenheit beantwortet der Bundesrat die einzelnen Fragen der Interpellation wie folgt:

1. Gemäss dem Mechanismus zur Prüfung der kantonalen Gesuche, den der Bundesrat mit seinem Beschluss vom 7. Dezember 2021 über den Armeeeinsatz eingerichtet hat, wird jedes Gesuch anhand von klaren Kriterien auf die Subsidiarität hin geprüft. Dazu muss jeder betreffende Kanton seinem Gesuch eine von der zuständigen politischen Behörde unterzeichnete Subsidiaritätserklärung beilegen, die bestätigt, dass alle vom Bundesrat vorgegebenen Kriterien erfüllt sind. Alle kantonalen Gesuche werden somit nach dem gleichen Verfahren und einheitlichen Kriterien geprüft und bearbeitet (siehe Antwort auf die Frage 3). Aus diesem Grund verfügt der Bund nicht über die verlangten Daten und ist nicht in der Lage, in der gewünschten Detailliertheit auf die Frage der Interpellantin einzugehen.

2. Die subsidiäre Hilfe des Bundes umfasst nicht nur die Leistungen an sich, sondern auch deren Kosten. Daher hält es der Bundesrat für gerechtfertigt, dass diese Kosten vom Bund übernommen werden.

3. Nach Ansicht des Bundesrats kann ein Gesuch an den Bund nicht als Weg des geringsten Widerstands bezeichnet werden. Das Verfahren des Subsidiaritätsnachweises bringt für die Kantone, denen es an Mitteln mangelt, einen erheblichen Aufwand mit sich. Wie schon beim zweiten Assistenzdienst der Armee müssen die Kantone eine Reihe von Kriterien erfüllen, um aufzuzeigen, dass sämtliche Alternativen zum Armeeeinsatz ausgeschöpft wurden. So müssen die gesuchstellenden Kantone unter anderem alle Mittel von Zivilschutz und Feuerwehr sowie aus dem privaten Sektor ausgeschöpft haben. Der Zivildienst muss angefragt und alle verfügbaren Zivildienstleistenden müssen aufgeboten worden sein. Überdies wurden die Kriterien für den dritten Armeeeinsatz teilweise verschärft: Die Möglichkeiten, fürs Impfen zusätzliches Personal aus anderen Bereichen zu rekrutieren (pensionierte Ärztinnen und Ärzte, pensioniertes medizinisches Personal, Zahnärztinnen und Zahnärzte, Tierärztinnen und Tierärzte), müssen ausgeschöpft worden sein; die gesuchstellenden Kantone müssen belegen, dass die Bildungseinrichtungen im Gesundheitsbereich kontaktiert und um Hilfe angefragt worden sind.

4. Der Bundesrat hat in seinem Beschluss ein Verfahren vorgesehen, mit dem überprüft werden kann, dass die Subsidiarität sowohl vor als auch während des Einsatzes der vom Bund bereitgestellten Mittel eingehalten ist. Zum Beispiel werden die Gesuche um Leistungen von Zivildienstleistenden im Ressourcenmanagement Bund (ResMaB) mit dem Vertreter des Bundesamts für Zivildienst (ZIVI) geprüft und wenn nötig durch den Bundesstab Bevölkerungsschutz angepasst. Das ZIVI kontrolliert die Einsätze von Zivildienstleistenden im Rahmen eines regelmässigen Dialogs mit den Leistungsbezügern auf ihre Übereinstimmung mit den Einsatzkriterien. Obwohl die Mittel des Zivilschutzes kantonale Mittel sind, überprüft das Bundesamt für Bevölkerungsschutz den Einsatz des Zivilschutzes auf der Grundlage der von den Kantonen erhaltenen Informationen. Vor Beginn jeder Unterstützungsleistung der Armee schliesst die Kommandantin bzw. der Kommandant der eingesetzten Armeeangehörigen mit der zu unterstützenden Einrichtung eine Leistungsvereinbarung über den Umfang der Leistungen ab. Die vom Bundesrat festgelegten Subsidiaritätskriterien bilden die Grundlage dieser Vereinbarung. Auf dem Dienstweg überprüft die Kommandantin oder der Kommandant regelmässig den Einsatzgrad, die von den eingesetzten Armeeangehörigen tatsächlich ausgeführten Tätigkeiten und den Bedarf an einer Weiterführung der erbrachten Leistung. Entspricht die Situation nicht mehr der Leistungsvereinbarung, kann die Unterstützung der Armee reduziert oder ganz eingestellt werden.

Da jeder Fall einzeln überprüft wird, sind Stichprobenkontrollen nicht notwendig.

5. Im Rahmen der Evaluation der Unterstützungsgesuche legt das ResMaB für jede Mission die Leistungen, deren Dauer und das Aufgebot fest. Bei dieser Einschätzung werden auch sämtliche aktuell erbrachten Leistungen, die verfügbaren Ressourcen und soweit möglich die von anderen Kantonen allenfalls noch eingehenden Gesuche berücksichtigt.

Die genauen Kosten des dritten Assistenzdienstes können noch nicht beziffert werden. Sie werden davon abhängen, wie viele Armeeangehörige auf der Grundlage der kantonalen Gesuche, die die Kriterien der Subsidiarität erfüllen, aufgeboten werden. Die Kosten des ersten (105,43 Mio. Franken) und des zweiten (45,9 Mio. Franken) Armeeeinsatzes wurden über das ordentliche Budget des VBS gedeckt. Aufgrund dieser Erfahrung wird davon ausgegangen, dass die Ausgaben für den dritten Assistenzdienst durch das bereits verabschiedete Budget des VBS gedeckt werden.

Für die Zivilschutzeinsätze im Rahmen der Bundesratsaufgebote stellt der Bund den Kantonen Diensttagekontingente zur Verfügung, wobei für jeden geleisteten Diensttag ein Pauschalbetrag von 27.50 Franken ausbezahlt wird. Das Kontingent des ersten Bundesratsaufgebots vom 30. März 2020 (Einsatzdauer bis zum 30. Juni 2020) belief sich auf 850 000 Diensttage; das Kontingent des zweiten Bundesratsaufgebots vom 18. November 2020 (Einsatzdauer bis 31. Oktober 2021) auf 500 000 Diensttage. Für das erste Bundesratsaufgebot wurde den Kantonen für rund 272 000 geleistete Diensttage 7,5 Mio. Franken ausgerichtet. Für die rund 216 000 geleisteten Diensttage des zweiten Bundesratsaufgebots erhielten die Kantone 5,9 Mio. Franken. Das Diensttagekontingent des laufenden dritten Bundesratsaufgebots vom 10. Dezember 2021 (Einsatzdauer bis 31. März 2022) beläuft sich auf 100 000 Diensttage (Budget 2,75 Mio. Franken).

Antwort des Bundesrates.