Wie können bestehende Standortnachteile der zweiten Verarbeitungsstufe der Lebensmittelindustrie beseitigt und künftige Nachteile verhindert werden?

Wortlaut

Die Verteuerung von Rohstoffen durch den Grenzschutz stellt eine Herausforderung für Schweizer Lebensmittelhersteller der zweiten Verarbeitungsstufe dar. Im Bericht zum Postulat Baumann "Massnahmen gegen eine Deindustrialisierung in der Lebensmittelbranche" vom 30. August 2017 stellte der Bundesrat fest, dass daraus ein "relativ grosser Standortnachteil" resultiert. Seither hat sich die Ausgangslage nicht verbessert.

Für den Export wurde 2019 der Rohstoffpreisausgleich gemäss "Schoggi-Gesetz" abgeschafft. Im Inlandmarkt erfolgt noch ein teilweiser Ausgleich, der aber erodiert. Gemäss Botschaft zur AP22+ ist zu erwarten, dass die EU künftig verstärkt darauf drängen wird, diesen Ausgleich weiter zu senken.

2019 kam mit dem Mindestgrenzschutz für Zucker ein weiterer belastender Faktor hinzu. 2018 wies das BLW auf die Risiken der Kombination von Mindestgrenzschutz und Angebotsmonopol hin: "Die inländische Zuckerherstellerin kann als Monopolistin für Schweizer Zucker die Preisdifferenzierung nach Kunden verstärken. Zur Verteidigung ihrer Marktanteile könnte sie den Zuckerpreis für Kunden, die nicht oder nur mit Zusatzinvestitionen (Warenflusstrennung) auf Importzucker umstellen können, substanziell erhöhen (...)."

Währenddessen werden Schweizer Produkte der zweiten Verarbeitungsstufe im Heimmarkt zunehmend durch Importwaren verdrängt. Diese Tendenz hat seit 2019 nochmals zugenommen. Mit Blick auf die Bedeutung der zweiten Verarbeitungsstufe für Wertschöpfung und Arbeitsplätze, mit Blick auf ihre Rolle als Abnehmerin von Schweizer Rohstoffen und mit Blick auf die Versorgungssicherheit ist diese Entwicklung besorgniserregend.

Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um Beantwortung folgender Fragen:

1. Wie können bestehende Standortnachteile für Unternehmen der zweiten Verarbeitungsstufe der Lebensmittelindustrie beseitigt und künftige Nachteile verhindert werden?

2. Wie kann die Benachteiligung einheimischer Unternehmen, namentlich von Schweizer KMU, als Folge des Grenzschutzes und der Angebotsstruktur auf dem Markt für verarbeitete Schweizer Rohstoffe beseitigt werden?

3. Teilt der Bundesrat die Beurteilung, dass wettbewerbsfähige Betriebe der zweiten Verarbeitungsstufe, die einen Teil ihrer Produkte exportieren, einen wichtigen Beitrag zur Versorgungssicherheit leisten, indem sie dank ihren Skaleneffekten auch im Inland zu einem genügenden Angebot aus Schweizer Produktion zu erschwinglichen Preisen beitragen?

Stellungnahme des Bundesrates

1. & 2. Der Grenzschutz für Agrarrohstoffe sorgt dafür, dass die Preise für diese Produkte hoch sind, was sich nicht nur auf die Konsumentinnen und Konsumenten, sondern auch auf die Schweizer Nahrungsmittelindustrie auswirkt. Die durchschnittlichen Inlandspreise von Agrarprodukten liegen 46 Prozent über den Weltmarktpreisen (OECD 2021). Der Bundesrat ist sich bewusst, dass diese Situation für die Wettbewerbsfähigkeit dieser Branche eine Herausforderung darstellt. So hatte er zum Beispiel vorgeschlagen, den vom Parlament genehmigten Mindestgrenzschutz von 7 Franken pro 100 kg Zucker abzulehnen, da dessen Beibehaltung in seinen Augen die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Nahrungsmittelindustrie schwächt und die Arbeitsplätze in diesem Sektor gefährdet.

Die geltenden Rahmenbedingungen tragen den Preisunterschieden von Rohstoffen in der Schweiz und im Ausland Rechnung. Durch einen im Bundesgesetz über die Einfuhr von Erzeugnissen aus Landwirtschaftsprodukten (SR 632.111.72) vorgesehenen Preisausgleichsmechanismus sind in den Zöllen für importierte landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse die Preisunterschiede der darin enthaltenen Agrarrohstoffe berücksichtigt. Diese Zölle, die auch ein Industrieschutzelement umfassen, sollen verhindern, dass die Schweizer Industrie wegen der hohen Rohstoffpreise und Produktionskosten in der Schweiz gegenüber der ausländischen Konkurrenz benachteiligt ist. Neben diesem Schutz profitiert die Schweizer Nahrungsmittelindustrie auch von Instrumenten wie Zollerleichterungen oder dem aktiven Veredlungsverkehr, dank denen sie zu international konkurrenzfähigen Preisen Zugang zu Rohstoffen hat. Die wirtschaftliche Bedeutung dieser Instrumente ist beachtlich. So wurde beispielsweise der aktive Veredelungsverkehr 2020 bei 24 Prozent der Schweizer Agrarexporte genutzt. Im gleichen Jahr hat die Schweiz für 227 Millionen Franken Agrarprodukte im Rahmen des Verfahrens zur aktiven Veredlung eingeführt, während der Wert der verarbeiteten und unter dem gleichen Verfahren wieder ausgeführten Erzeugnisse 2,385 Milliarden Franken betrug. Nach Einschätzung des Bundesrates sind diese Instrumente nach wie vor geeignet, bergen allerdings Vereinfachungspotenzial, um die administrative Belastung im Zusammenhang mit ihrer Anwendung zu reduzieren.

Die Auswirkungen des Grenzschutzes, namentlich auf die zweite Verarbeitungsstufe, wurden in einem Bericht des Bundesrates behandelt (Bericht in Erfüllung des Postulates 18.3380). Die Studien zeigen, dass der Grenzschutz zu höheren Preisen und Marktverzerrungen führt, was die Wettbewerbsfähigkeit der Branche beeinträchtigt. Die lebensmittelverarbeitende Industrie der Schweiz ist sehr heterogen. Die auf den Inlandsmarkt ausgerichteten Unternehmen setzen ihre Produkte auf einem Markt ab, dessen Preise massgeblich vom Grenzschutz beeinflusst sind. Die Marktabschottung und die Konzentration dieser Strukturen erlauben den nachgelagerten Branchen, hohe Verkaufspreise zu verlangen, was wiederum langfristig negative Folgen für ihre Wettbewerbsfähigkeit hat. Gewisse Unternehmen produzieren vor allem für den Export oder für Sektoren mit geringem Schutz, wo sie direkt der internationalen Konkurrenz ausgesetzt sind. Dank der Exporte profitieren die Unternehmen von Skaleneffekten, die auf dem Binnenmarkt alleine nicht möglich wären. Die Branchen, die vom Grenzschutz weniger betroffen sind, da sie ihre Produkte mit nicht in der Schweiz hergestellten (z. B. Kaffee, Kakao) oder nicht sensiblen Rohstoffen (z. B. Wasser) produzieren, sind international äusserst wettbewerbsfähig (OECD 2015; 2020).

Der Grenzschutz ermöglicht die Beibehaltung höherer Inlandspreise und die Absatzförderung der Schweizer Landwirtschaftsproduktion. Er schränkt aber auch die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie ein, insbesondere auf internationaler Ebene. Gewisse Unternehmen entscheiden sich für eine Verlagerung der Produktion ins Ausland. Diesbezüglich muss fortlaufend eine Interessenabwägung vorgenommen werden. Im Rahmen des Berichts in Erfüllung der Postulate 20.3931 und 21.3015 vom 22. Juni 2022 zur zukünftigen Ausrichtung der Agrarpolitik hat der Bundesrat als mögliche Stossrichtung festgehalten, dass der Grenzschutz effizienter ausgestaltet und vereinfacht werden soll. Im Rahmen der Arbeiten zur zukünftigen Ausrichtung der Agrarpolitik soll diese Stossrichtung konkretisiert werden. Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerats hat am 27. Juni 2022 den Bericht zur Kenntnis genommen und entschieden, die Beratungen zur Agrarpolitik 2022+ wieder aufzunehmen.

3. Die Schweizer Nahrungsmittelindustrie spielt für die Versorgung des Landes mit Lebensmitteln eine erhebliche Rolle. Dabei darf die Bedeutung der Importe nicht unterschätzt werden, denn die Schweiz kann nicht selbstversorgend sein, weder bei den Produktionsmitteln oder den Rohstoffen noch bei den Nahrungsmitteln. Der Bundesrat ist sich bewusst, wie wichtig es ist, Rahmenbedingungen aufrechtzuerhalten, dank denen die Nahrungsmittelindustrie auf den internationalen Märkten konkurrenzfähig bleiben kann.

Antwort des Bundesrates.