UNO-Steuerkonvention. Wie setzt sich die Schweiz für globale Steuergerechtigkeit ein?

Wortlaut

Im Dezember 2023 beschloss die UNO-Generalversammlung die Einführung einer Rahmenkonvention für Steuern. Im Februar 2024 fanden in New York erstmals in der Geschichte der UNO intergouvernementale Verhandlungen zur Steuerpolitik statt. Ein grosser Erfolg vor allem für die afrikanische Ländergruppe, die sich stark für die Schaffung einer solchen Konvention einsetzte. Nun werden von den Staaten bis im August Grundlagen zu deren Ausgestaltung erarbeitet. Die Afrika-Gruppe gab während der Verhandlungen folgende Ziele formeller und inhaltlicher Art für die Konvention an: Sicherstellung einer gleichberechtigten Entscheidungsmacht für Entwicklungsländer; die Schaffung robuster globaler Regeln zur Bekämpfung unlauterer Finanzflüsse; eine gerechte Besteuerung, die sich an der tatsächlichen wirtschaftlichen Tätigkeit und der Wertschöpfung multinationaler Konzerne und Unternehmen in einem bestimmten Land orientiert; Stärkung der Steuertransparenz und der Steuerinformationsaustauschsysteme; Ausbau der technischen Zusammenarbeit und des "Capacity Building" mit Entwicklungsländern, um deren effektive Beteiligung in der multilateralen Zusammenarbeit im Steuerbereich zu ermöglichen. Dazu bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Die Schweiz gehörte bis zum Entscheid der UNO-Generalversammlung im letzten Dezember zu den Gegnerinnen einer UNO-Steuerkonvention (vgl. 23.3315). Welche grundsätzliche Haltung vertritt sie nun in den laufenden Verhandlungen?

2. Wie steht die Schweiz zu den Verhandlungszielen der Afrika-Gruppe?

3. Vor allem die europäischen und nordamerikanischen OECD-Länder äussern immer wieder die Befürchtung, dass eine UNO-Steuerkonvention zu Doppelspurigkeiten mit OECD-Projekten im Steuerbereich führen kann. Worin könnten aus Sicht des Bundesrates diese Doppelspurigkeiten genau bestehen?

4. Welche formalen und inhaltlichen Elemente einer zukünftigen UNO-Steuerkonvention strebt die Schweiz an und welche kommen für sie nicht infrage?

5. Wie steht die Schweiz zur Forderung vieler Länder des Globalen Südens, schon in der jetzigen frühen Phase bestimmte inhaltlichen Handlungsfelder der Konvention festzulegen ("early protocols")?

6. Wie stellt sich der Bundesrat das zukünftige Verhältnis zwischen der steuerpolitischen Rolle der OECD und jener der UNO formal und inhaltlich vor?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Der Auftrag zur Erarbeitung einer Rahmenkonvention wurde im Dezember 2023 nach Verhandlungen, an denen sich auch die Schweiz aktiv beteiligte, von der UNO-Generalversammlung erteilt. Die Schweiz und ihr gleichgesinnte Staaten (u.a. EU, USA, UK, Südkorea, Japan, Kanada) brachten damals ihre Opposition gegen die Schaffung paralleler Strukturen und die Beschlussfassung durch die Generalverammlung zum Ausdruck (s. auch die Stellungnahme des Bundesrates zur Ip 23.3315). Die Schweiz wird auch weiterhin ihre Interessen (vgl. nachfolgende Antworten) aktiv und konstruktiv in die Diskussionen einbringen. Dieses Vorgehen widerspiegelt die konsensorientierte Politik der Schweiz als engagierter Mitgliedstaat der Vereinten Nationen. 2.&3. Der Bundesrat teilt die vom Interpellanten genannten Ziele teilweise. Namentlich im Bereich des Kapazitätsaufbaus und der technischen Zusammenarbeit im Steuerbereich zählt die Schweiz zu den grösseren Geberländern. Nach Ansicht des Bundesrates sollten die Arbeiten der UNO jedoch nicht zu Doppelspurigkeiten zu bereits existierenden Gremien führen. Im Bereich der Transparenz hat sich auf Grundlage der Arbeiten in der OECD/G20 ein funktionierendes System des internationalen Informationsaustauschs etabliert, das periodisch überprüft und bei Bedarf angepasst oder erweitert wird. Auch die Unternehmensbesteuerung im internationalen Kontext ist Gegenstand der Arbeiten innerhalb der OECD/G20. In diesem Zusammenhang verweist der Bundesrat auch darauf, dass er die von der OECD/G20 mandatierten Gremien (Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes mit 171 Mitgliedstaaten sowie das Inclusive Framework on BEPS mit 145 Mitgliedstaaten) aufgrund der umfassenden Mitgliedschaft als inklusiv erachtet. 4. In formaler Hinsicht ist aus Sicht des Bundesrates darauf zu achten, dass die Modalitäten der Beschlussfassung auf Konsens basieren. Nur so kann eine breite Akzeptanz sichergestellt werden, welche für den späteren Erfolg der Rahmenkonvention zentral ist. In materieller Hinsicht möchte der Bundesrat Doppelspurigkeiten vermeiden. Es kann auf die Antwort auf Frage 3 oben verwiesen werden. Der Bundesrat könnte sich daher als mögliche Inhalte einer Rahmenkonvention Arbeiten zur Stärkung der Nutzung der inländischen steuerlichen Ressourcen oder auch solche zur Erhöhung der Rechtssicherheit, einschliesslich durch Schiedsverfahren, vorstellen. Die Schweiz hat gegenüber dem Ad-hoc Komitee zur Erarbeitung der Grundlagen einer Rahmenkonvention in diesem Sinne schriftlich Stellung genommen. 5. Der Bundesrat lehnt eine Identifizierung möglicher weiterer Handlungsfelder bereits während der Ausarbeitung der Rahmenkonvention nicht ab. In systematischer Hinsicht befürwortet er aber, dass die Ressourcen zunächst auf die Erarbeitung der grundlegenden Prinzipen der Rahmenkonvention konzentriert werden. 6. Sowohl die UNO als auch die OECD haben ihre Stärken und Kompetenzen, die sich aus Sicht des Bundesrates sehr gut ergänzen. Der Bundesrat schlägt daher auch für die Zukunft eine komplementäre Zusammenarbeit der beiden Organisationen vor, sieht aber Verbesserungspotenzial durch eine verstärkte Koordinierung der Tätigkeiten der OECD und der UNO. Dabei sollte die OECD weiterhin als technisches Kompetenzzentrum im Bereich der internationalen Steuerarchitektur fungieren.