Wortlaut

Con la presente intendiamo chiedere chiarimenti circa le procedure decisionali e di verifica concernenti la gestione e l'alienazione del patrimonio immobiliare delle FFS. La richiesta viene formulata alla luce delle gravi irregolarità, individuate e sancite da recenti sentenze del Tribunale federale, che furono commesse dalle FFS nel quadro dell'alienazione, da parte delle FFS medesime, di terreni gravati da un diritto di retrocessione in favore degli espropriati.

I fatti, peraltro già di pubblico dominio in tutta la Svizzera, possono essere riassunti come segue:

a. negli anni sessanta le FFS espropriarono diversi fondi per la costruzione della stazione merci di Lugano-Vedeggio;

b. tale progetto venne abbandonato in un secondo tempo;

c. con un laconico annuncio apparso verso la fine degli anni ottanta su un quotidiano ticinese, le FFS invitarono i potenziali interessati a farsi avanti;

d. i vari imprenditori ticinesi che comunicarono il loro interesse non furono in realtà degnati di una risposta. In particolare, essi non furono invitati a presentare un'offerta secondo i criteri prestabiliti ed appresero soltanto in seguito che l'intero comprensorio (con una sola eccezione particolare), per una superficie complessiva pari a ben 56 000 metri quadrati, era stato concesso in diritto di superficie ad un solo imprenditore.

Con tale procedura le FFS violarono:

1. le più elementari norme relative ai pubblici concorsi;

2. il diritto di retrocessione degli espropriati. Questi, affatto all'oscuro degli eventi, furono messi di fronte al fatto compiuto, alla luce della presunta, in termini giuridici, buona fede dell'imprenditore beneficiario.

Si noti un aspetto: nel corso delle cause intentate dagli espropriati, le FFS sostennero sistematicamente la tesi secondo cui il summenzionato annuncio su un quotidiano equivarrebbe alla formale comunicazione individuale prevista dalla legge federale sulle espropriazioni. Tale asserto fu però giudicato, citiamo testualmente, "temerario" dal Tribunale federale. Gli espropriati chiesero il risarcimento del danno; a causa di tale procedura "temeraria", però, essi non poterono ottenere la restituzione in natura del fondo.

E' dunque stupefacente, per non dire sospetto, il fatto che il dipartimento immobiliare delle FFS, composto anche da giuristi, abbia potuto violare impunemente una norma semplice ed inequivocabile che compare in una legge che tale dipartimento è chiamato ad applicare quasi quotidianamente. Occorre inoltre sottolineare un altro elemento di riscontro: la vicenda, se valutata sul piano economico, appare ancora più inverosimile quando soltanto si pensa al fatto che le FFS, dopo aver concesso tale diritto ad un incredibile prezzo di favore, riacquistarono dallo stesso imprenditore un'importante quota di un padiglione costruito sugli stessi fondi per poi concederne una parte al Politecnico federale per il Centro di calcolo. Questa procedura, peraltro, allarmò non poco l'opinione pubblica, e costrinse già allora il Consiglio federale a prendere posizione pubblicamente. La vicenda poté essere risolta unicamente grazie alla disponibilità di un espropriato che venne indotto a rinunciare alla rivendicazione del fondo "in natura" anche a causa del clamore che la questione aveva sollevato.

Ma v'è altro. Incomprensibile risulta infatti la pervicace ostinazione delle FFS, che rifiutarono ogni compromesso con gli espropriati danneggiati nonostante questi avessero più volte manifestato la disponibilità ad una transazione. Le FFS respinsero inoltre le sentenze di primo grado ed anzi inoltrarono ricorsi al Tribunale federale, inducendo gli espropriati a proporre un ricorso adesivo; va da sé il fatto che i ricorsi delle FFS furono fermamente respinti dal Tribunale federale, mentre quelli degli espropriati furono accolti e comportarono un nuovo aggravio finanziario per le casse della Confederazione. La Confederazione, per l'appunto, in questa storia ci rimise almeno tre volte:

a. una prima volta, con la concessione di un diritto di superficie a prezzi inferiori rispetto a quelli di mercato. Su questo punto il parametro è incontestabilmente ed oggettivamente fissato dalle sentenze del Tribunale federale, e la differenza è valutabile in circa 40 milioni di franchi;

b. una seconda volta, quando la Confederazione (tramite FFS e Politecnico) riacquistarono il citato padiglione prefabbricato, per una superficie di circa 10 000 metri quadrati valutati in circa 36 milioni di franchi. Si noti il fatto che, in questo caso, il riacquisto ebbe luogo a prezzi superiori del 25 percento rispetto a quelli di mercato;

c. una terza volta, quando le FFS rifiutarono ogni trattativa con gli espropriati e si opposero alle sentenze di primo grado. Questa operazione, come abbiamo visto, indusse gli espropriati, che in prima battuta non avevano effettuato il ricorso, a presentare i ricorsi adesivi, ricorsi poi accolti con relativo cospicuo aumento dell'indennità.

Siamo costretti ad insistere sul fatto che, nonostante tali indennità, gli espropriati furono irreversibilmente lesi nel loro diritto di restituzione in natura dei fondi. Nessuna indennità, peraltro, potrà mai compensare gli imprenditori che vennero arbitrariamente esclusi dalla possibilità di presentare concrete offerte.

E' pertanto legittimo chiedere risposte dettagliate alle seguenti domande:

1. Qual è il danno causato alla Confederazione, danno che si vuole calcolato con precisione per ciascuna delle tre fasi summenzionate in funzione dell'incontrovertibile parametro fissato in sede di Tribunale federale?

2. Quali sono le modalità con cui vengono concretamente prese tali decisioni dalle FFS? Ovvero, è vero che il Consiglio di amministrazione delle FFS svolge un ruolo di formale ratifica finale ma non ha né esercita di fatto alcun controllo sulla gestione effettiva del patrimonio immobiliare delle FFS? E, ancora, è vero che le regole procedurali minime concernenti i pubblici concorsi vengono sistematicamente disattese?

3. In termini generali, è vero che il Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie non ha e/o non giudica opportuno e/o necessario avere funzione di controllo reale su tale gestione?

4. Alla luce dell'attitudine che le FFS sembrano manifestare in materia di esproprio in via preventiva, è da escludersi l'ipotesi secondo cui molti immobili appartenenti alle FFS siano virtualmente gravati da tali procedure? Di tali eventuali situazioni esiste menzione nei bilanci e nei rapporti che, supponiamo, le FFS non possono non formulare in modo dettagliato e preciso, considerata la rilevanza economica di tali vincoli?

5. In data 16 maggio 1991, in qualità di privato cittadino, l'ex consigliere nazionale Giuliano Bignasca presentò una formale e circostanziata denuncia su questa vicenda al Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie. A parte una cordiale quanto laconica ed inconcludente lettera del Consigliere federale Adolf Ogi, nulla più si seppe fino al novembre 1994, quando il Tribunale federale decise a proposito della legittimazione (per quanto la cosa possa apparire incredibile, tra l'altro, in quell'occasione l'Ufficio federale dei trasporti inviò una lettera al denunciante per chiedere una copia della sentenza. La lettera è allegata a questo testo). Ebbene, quali atti di inchiesta sono stati concretamente compiuti, a dipendenza della denuncia o indipendentemente da essa, prima e dopo le sentenze del Tribunale federale? Inoltre, quale è stato l'esito dell'inchiesta, che osiamo supporre sia stata conclusa (dall'epoca della presentazione della denuncia sono trascorsi oltre sei anni ....)?

6. Quali conseguenze organizzative e strutturali e quali eventuali modifiche legislative il Consiglio federale intende trarre da queste vicende, soprattutto nella prospettiva di assicurare una rigorosa vigilanza sull'operato del dipartimento immobiliare delle FFS che, come noto, gestisce il più importante patrimonio immobiliare della Confederazione?

Stellungnahme des Bundesrates

La presente interrogazione riprende un'altra volta gli eventi che erano già stati oggetto dell'interpellanza Maspoli "Strane procedure in seno alle FFS" del 4 marzo 1996 (96.3014) e dei quali il Consiglio federale si era occupato nella relativa risposta.

Il Consiglio federale risponde alle singole domande dell'interrogazione ordinaria urgente nel modo seguente.

1. Dalle transazioni dei terreni previsti per il progetto di una stazione merci Lugano-Vedeggio, non sono derivati alle FFS danni patrimoniali durevoli. Alle spese si contrappongono i corrispondenti valori effettivi. Oltre tutto va fatta una valutazione economica di transazioni commerciali e non si può comunque parlare di un danno in senso proprio.

2. Le competenze dei singoli organi sono fissate precisamente e separate tra di loro. La procedura decisionale all'interno delle FFS viene lasciata alla discrezione di queste ultime. Ciascun responsabile deve poi decidere come fare fronte alle proprie competenze. Per i concorsi pubblici le FFS sono soggette alle disposizioni dell'ordinanza dell'11 dicembre 1995 sugli acquisti pubblici (OAPub). L'OAPub tuttavia è applicabile a concorsi aventi per oggetto forniture, servizi e opere edilizie, non però le vendite di terreni e la costituzione di diritti edilizi. Se per questo genere di transazioni le FFS ricorrono a concorso pubblico, lo fanno di propria spontanea volontà e non sono tenute a rispettare norma alcuna concernente la procedura.

3. Le FFS come ente autonomo della Confederazione devono godere di una certa libertà imprenditoriale, altrimenti non sono in grado di operare sul mercato. Il Consiglio federale e nel caso in questione il Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie (DFTCE) non esercitano alcun diritto di supervisione e di intervento generale e diretto sugli enti della Confederazione. Sono determinanti le basi legislative di volta in volta pertinenti. Nel caso delle FFS il Consiglio federale e il DFTCE esercitano l'alta vigilanza quanto alla gestione e alle finanze delle Ferrovie. Essi possono emanare le istruzioni necessarie alla salvaguardia di importanti interessi del Paese. La limitazione ad importanti interessi del Paese indica che sono esclusi dall'ambito delle direttive i particolari della gestione aziendale e dell'amministrazione. In questi campi le FFS godono di un margine di manovra entro il quale decidono autonomamente come organizzare l'esercizio delle ferrovie e come impiegare i propri fondi.

4. Nell'ambito della propria autonomia, gli organi dirigenti delle FFS esercitano le loro funzioni e competenze nella compravendita di terreni sulla propria responsabilità. Da ciò è derivata una direttiva interna delle FFS in base alla quale tutte le richieste di alienazione di un immobile devono comprendere un'indicazione vincolante delle circostanze nelle quali l'immobile era passato in possesso alle FFS.

5. In conseguenza alle indagini è stata emanata la suddetta direttiva. Si esclude quindi che il precedente possa ripetersi. Non esistono altre violazioni del diritto che diano occasione ad un intervento. Del resto l'Ufficio federale dei trasporti non ha chiesto al signor Bignasca copia della sentenza del Tribunale federale. La richiesta era indirizzata alle FFS, e il signor Bignasca ha ricevuto una copia della lettera.

6. Il 13 novembre 1996 il Consiglio federale ha approvato il messaggio sulla riforma delle ferrovie, affidandolo alle Camere federali. Parte della riforma delle ferrovie costituisce una completa revisione della legge sulle FFS. In essa si prevede di trasformare le FFS in una società anonima di diritto speciale. L'attuale forma giuridica non era sufficiente a soddisfare le odierne esigenze del mercato dei trasporti in costante evoluzione. Le FFS devono poter agire e reagire rapidamente. Punto centrale della riforma delle ferrovie è quindi la chiara divisione dei compiti tra la Confederazione e le FFS: la Confederazione si limita a svolgere funzioni politiche e amministrative. La responsabilità della direzione operativa spetta all'azienda. In questo senso ne va rafforzata l'autonomia. La Confederazione si ritira dal campo imprenditoriale e si concentra sulla direzione strategica. Questo è un cambio di direzione fondamentale, giacché non esisterà più un'alta vigilanza della Confederazione com'era intesa finora.

Risposta del Consiglio federale.