Stellungnahme des Bundesrates

In primo luogo occorre rilevare che il mandato costituzionale di armonizzazione fiscale si limita ad un'armonizzazione puramente formale. Su questa base il Consiglio federale nel 1993 ha presentato alle Camere federali un messaggio su una completa armonizzazione formale delle imposte. Le Camere federali si poterono decidere per il passaggio al sistema di tassazione annuale con computo attuale soltanto per le persone giuridiche. Per le persone fisiche le Camere decisero, contrariamente alla proposta del Consiglio federale che anche in questo caso prevedeva esclusivamente la tassazione annuale con computo attuale, di ammettere anche la tassazione biennale con calcolo basato sul reddito presunto.

Nel suddetto messaggio il Consiglio federale ha trattato anche la questione di un'imposta sugli utili in capitale da sostanza mobiliare privata ed ha proposto - d'intesa con la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze (CDCF) - l'introduzione di un'imposta sugli utili da partecipazioni (per Confederazione, Cantoni e Comuni). Secondo questa proposta gli utili da partecipazioni sarebbero stati tassati. Per le partecipazioni si era pensato a quote parti di almeno il 20 per cento. Si supponeva in tal modo di limitarsi a partecipazioni importanti e contenere così le spese di riscossione.

1. I problemi esistenti in relazione all'esenzione fiscale degli utili in capitale privati sono stati nuovamente trattati già da qualche tempo da parte dell'esecutivo. Infatti alla fine del 1996 il Dipartimento federale delle finanze (DFF) ha incaricato una commissione di esperti di riesaminare il sistema delle imposte federali dirette e segnalare eventuali lacune indicando come eliminarle o perlomeno ridurle.L'oggetto dell'esame verte anch'esso sull'esenzione degli utili in capitale sui valori mobiliari della sostanza privata. La commissione dovrà presentare il suo rapporto al DFF entro la fine del mese di aprile 1998. Il Consiglio federale esaminerà il rapporto e deciderà sul seguito della procedura. Prima dell'eventuale introduzione di una nuova imposta, occorre valutare le conseguenze a lungo termine per la concorrenzialità della piazza economica svizzera. In questo senso saranno analizzati attentamente i vantaggi e gli svantaggi di un'imposta sugli utili in capitale dal punto di vista del rendimento, dei costi di percezione e della formazione di capitale di rischio.

2. La conferenza dei direttori cantonali delle finanze ha presentato già nell'agosto 1983 una legge modello cantonale sull'imposta sulle successioni e sulle donazioni raccomandando allo stesso tempo ai cantoni di tener conto dei principi di questa legge modello in occasione di future revisioni. Ciononostante, le disposizioni cantonali in materia d'imposte sulle successioni e sulle donazioni continuano come prima a differire in parte fortemente tra loro. È previsto di esaminare le questioni in occasione di incontri con i direttori cantonali delle finanze.

Già nella sua risposta del 26 novembre 1997 all'interpellanza Gemperli dell'8 ottobre 1997 (97.3469) il Consiglio federale rilevava che il mandato di armonizzazione fiscale ancorato nella costituzione federale (art. 42quinquies) non comprende le imposte sulle successioni e sulle donazioni. Per il Consiglio federale la legge sull'armonizzazione fiscale potrebbe pertanto essere completata attraverso norme minime per le imposte cantonali sulle successioni e sulle donazioni soltanto dopo una precedente modificazione della costituzione.

3. La questione di un'imposta sul deposito potrebbe essere posta come provvedimento completivo in caso di una riduzione o soppressione della tassa di negoziazione. In ogni caso le ripercussioni di una simile imposta sarebbero da chiarire esattamente.

4. Nel messaggio del 25 maggio 1983 sull'armonizzazione fiscale (Messaggio a sostegno delle leggi federali sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni e sull'imposta federale diretta, ff 1983 III pag. 1 segg) il Consiglio federale aveva proposto il sistema di tassazione annuale con computo attuale sia per le persone fisiche sia per le persone giuridiche. Nonostante le deliberazioni durate oltre sette anni le Camere federali non sono state in grado di trovare un sistema di tassazione unitario per le persone fisiche.

Il passaggio alla tassazione annuale era incontestato per le persone giuridiche. Pertanto anche ai fini delle imposte federali dirette dal 1° gennaio 1995 per le persone giuridiche è applicabile in modo uniforme la tassazione annuale con computo attuale. A questa data anche 22 Cantoni hanno introdotto la tassazione annuale con computo attuale ai fini delle loro imposte cantonali dirette per le persone giuridiche. Soltanto quattro Cantoni, tra cui il Canton Zurigo, applicano ancora attualmente altri sistemi di imposizione nel tempo. Al più tardi entro il termine del 2000 dovranno però passare alla tassazione annuale con computo attuale per le persone giuridiche come loro prescritto dalla legge sull'armonizzazione fiscale. Considerate queste chiare norme legali e il termine preciso, ulteriori misure legali per le persone giuridiche sono superflue.

Le Camere federali non si poterono accordare su un sistema unitario di imposizione nel tempo per le persone fisiche. Sia nella LIFD che nella LAID per i Cantoni esiste ancora la possibilità di mantenere la tassazione biennale con calcolo basato sul reddito presunto o di passare alla tassazione annuale con computo attuale. Finora soltanto il Cantone di Basilea-città applica la tassazione annuale. In virtù della votazione popolare dell'8 giugno 1997 anche il Canton Zurigo passerà nel 1999 alla tassazione annuale per le persone fisiche e giuridiche. È da prevedere che la decisione del Canton Zurigo avrà ripercussioni anche in altri Cantoni. Considerando gli aspetti psicologicamente sensibili della tassazione annuale - bisogna infatti compilare ogni anno una dichiarazione d'imposta - è importante che il cambiamento avvenga dal "basso verso l'alto", basandosi quindi sull'evoluzione nei Cantoni; per quanto riguarda le corrispondenti basi legali, esse sono dosponibili nella legislazione in materia di armonizzazione fiscale. Per contro un ordine da parte della Confederazione potrebbe produrre effetti controproducenti e far piuttosto regredire il processo ora iniziato. Del resto, decorso il termine transitorio di otto anni fissato dal legislatore, vale a dire dopo il 2000, tenuto conto della situazione che si presenterà allora, il Consiglio federale è obbligato dalla legge (art. 70 LAID) a presentare un rapporto all'Assemblea federale e una proposta per l'unificazione delle basi temporali.

Nell'interpellanza si fa riferimento al trasferimento della sede di una società da Zurigo a Svitto. Come detto, nell'ambito della legislazione sull'armonizzazione fiscale, l'Assemblea federale ha armonizzato completamente le basi temporali per le persone giuridiche. I Cantoni hanno a disposizione un termine transitorio sino alla fine dell'anno 2000. Un risparmio fiscale eventualmente risultante nel suddetto caso sarebbe riconducibile al fatto che il Canton Zurigo intende introdurre questo passaggio soltanto al 1° gennaio 1999, mentre il Canton Svitto e la grande maggioranza dei Cantoni hanno già effettuato il passaggio il 1° gennaio 1995. Si tratta quindi non tanto di un problema dovuto alla mancante armonizzazione fiscale formale, bensì di una conseguenza dell'applicazione realizzata a tappe di questa armonizzazione, resa possibile dal legislatore.

5. La base costituzionale dell'articolo 42quinquies Cost. limita l'armonizzazione esclusivamente al cosiddetto ambito formale, vale a dire l'unificazione dell'obbligo fiscale e dell'oggetto dell'imposta, le basi temporali (dove l'armonizzazione secondo il volere delle Camere federali, come detto, è stata decisa soltanto per le persone giuridiche), il diritto procedurale e il diritto penale fiscale. Per contro secondo il vigente diritto costituzionale, la cosiddetta armonizzazione fiscale materiale è esclusa, poiché ai sensi del capoverso 2 della suddetta disposizione costituzionale, rimane esclusivamente di competenza dei Cantoni la determinazione delle tariffe e delle aliquote fiscali, come anche degli ammontari esenti da imposta.

In molti Cantoni si fanno attualmente grandi sforzi per riprendere nel diritto fiscale cantonale i principi dell'armonizzazione formale prescritti nella LAID. Potrebbe essere assai problematico voler concretizzare le basi costituzionali per un'armonizzazione fiscale materiale prima di procedere a un'armonizzazione fiscale formale i cui principi sono già stati definiti. D'altronde il previsto nuovo regime di perequazione finanziaria fra la Confederazione e i Cantoni porterà ad un avvicinamento degli oneri fiscali dei singoli Cantoni, riducendo notevolmente, grazie al nuovo strumentario della perequazione finanziaria, sia le differenze degli oneri che dei mezzi finanziari a disposizione.

6. Il diritto penale fiscale è stato uniformato dalle Camere federali nell'ambito dell'armonizzazione fiscale. La LIFD è entrata in vigore solo da poco tempo, segnatamente il 1° gennaio 1995. È discutibile se una penalizzazione della semplice sottrazione d'imposta gioverebbe a combatterla efficacemente. Un giudizio della fattispecie della sottrazione che non avvenga più soltanto a livello amministrativo, bensì sempre anche da parte delle autorità giudiziarie penali protrarrebbe inevitabilmente la durata del disbrigo della procedura. Non gioverebbe al principio dell'economia amministrativa. Inoltre non esisterebbe più una delimitazione fra la sottrazione d'imposta e la frode fiscale. A parte questo, l'ordinamento giuridico svizzero non è sistematicamente inferiore agli standard minimi internazionali menzionati nell'interpellanza. Accade senz'altro anche il contrario: così la disposizione contenuta nel diritto penale svizzero secondo la quale gli eredi rispondono solidalmente e indipendentemente dalla loro colpa del pagamento delle multe inflitte al defunto (art. 179 LIFD e art. 57 cpv. 3 LAID), sarà riveduta, se non dovrà persino essere abrogata in base a una sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo del 29 agosto 1997.

Per quanto riguarda lo sfruttamento della conoscenza di fatti confidenziali, l'articolo 161 CP costituisce una norma penale adeguata. Per il resto, il Consiglio federale rinvia alla sua risposta all'interrogazione ordinaria Ziegler n° 97.1029.

7. Anche se non giunge alle medesime conclusioni, il Consiglio federale condivide una parte delle preoccupazioni espresse in questo punto dell'interpellanza. Corrisponde al vero che in materia di credito alle imprese negli ultimi mesi si è assistito a parecchi cambiamenti. Da un lato le garanzie immobiliari hanno perso di valore a causa della diminuzione dei prezzi e alle difficolta del mercato immobiliare. D'altro canto le grandi banche in particolare hanno deciso di non più compensare con gli utili di altri settori di attività le perdite registrate nel mercato svizzero nel campo del credito alle piccole e medie imprese. I nuovi metodi di concessione di credito si basano sempre più su procedure standardizzate e mettono maggiormente l'accento sui rischi. Di conseguenza numerose imprese devono pagare interessi più elevati, mentre altre beneficiano di condizioni più vantaggiose.

Anche se hanno ripetutamente ribadito la loro intenzione di continuare a sostenere il settore delle piccole e medie imprese in Svizzera, le grandi banche hanno modificato il loro atteggiamento. Di fatto hanno rifiutato di partecipare al nuovo sistema di garanzia delle arti e mestieri elaborato sulla base delle valutazioni fatte in questi ultimi mesi. Di conseguenza, la Confederazione è favorevole alla creazione di strutture meglio adattate in collaborazione con le banche cantonali e regionali e con le cerchie interessate. È tuttavia evidente che le perdite registrate da numerose cooperative regionali, non permettono di affidare loro in futuro ulteriori rischi come suggerisce l'interpellanza.

L'idea di un intervento diretto della Confederazione nel finanziamento delle imprese per il tramite di una banca federale è contraria ai principi della nostra politica economica ed è chiaramente respinta dal Consiglio federale. Le gravi difficoltà finanziarie riscontrate in questi ultimi anni da numerosi istituti finanziari cantonali evidenziano come la gestione di tali incarti di credito sia estremamente rischiosa e che non è meglio risolta da stabilimenti legati al settore pubblico. È mera illusione pensare che un simile istituto non costerebbe nulla alla Confederazione. In primo luogo occorre tener conto dei costi annui supplementari derivanti dal debito contratto dalla Confederazione per fornire il capitale di dotazione della banca. Inoltre si può temere che a breve termine gli utili del capitale di dotazione non sarebbero più sufficienti per coprire le perdite e i costi di amministrazione della banca. A meno di dotare la banca di un capitale di dotazione iniziale sproporzionato, occorrerebbe quindi prevedere una sorta di garanzia per le perdite straordinarie o una ricapitalizzazione automatica di questo istituto in caso di problemi.

L'evoluzione attuale evidenzia come il problema non sia l'assenza di capitali, bensì gli aspetti combinati dei rischi e dei rendimenti che possono essere raggiunti. L'interrogativo che ci si pone in questo contesto è di sapere se un maggiore intervento della Confederazione, che vada oltre gli strumenti attuali di garanzia delle arti e mestieri e del credito alberghiero, si giustifichi dal punto di vista delle ricadute positive per il mercato del lavoro e, di conseguenza, nell'ottica di un bilancio sociale globale. Il Consiglio federale è dell'avviso che una soluzione diversa da quella di una banca federale vada ricercata. Gli strumenti adeguati dovrebbero essere sviluppati in stretta collaborazione con gli ambienti bancari rispettando i principi dell'economia di mercato.

8. Il Consiglio federale si riferisce al rapporto del Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie del 14 ottobre 1996 all'attenzione della commissione dei trasporti e delle telecomunicazioni del Consiglio nazionale sulla costituzionalità delle nuove prestazioni nel traffico dei pagamenti e finanziarie della posta.

Ai sensi dell'articolo 36 della Costituzione, la Confederazione non può impiegare la posta per operazioni bancarie, vale a dire per operazioni attive quali la concessione di crediti. Di conseguenza anche l'estensione della posta ad una banca postale non è possibile senza le necessarie modifiche costituzionali.

L'articolo 9 della legge sulle poste del 30 aprile 1997, permette alla posta di offrire prestazioni e prodotti del traffico dei pagamenti, nonché prestazioni e prodotti complementari. In questi settori la posta è soggiace alle stesse regole valide per gli offerenti privati.

9. Il Consiglio federale deplora la perdita di posti di lavoro in Svizzera ed è convinto che questo smantellamento può essere ridotto a breve termine tramite misure concordate nel campo della durata del lavoro. Il dialogo fra l'UFSEL e le banche ha pure evidenziato la volontà di queste ultime di incoraggiare e di continuare a sviluppare l'impiego a tempo parziale; in questo senso è previsto di mettere in pratica orari di lavoro annui e di sviluppare nuovi modelli di gestione dell'orario lavorativo. La questione di una riduzione generalizzata dell'orario normale di lavoro settimanale è invece un problema che deve essere discusso fra i partner sociali.

10. Uno degli obiettivi prioritari della revisione totale della legge sui cartelli (LCart) consisteva nella separazione dei criteri di valutazione concorrenziali da quelli non concorrenziali nella valutazione materiale delle limitazioni della concorrenza. Anche per la verifica delle concentrazioni di imprese,vale che, ai sensi dell'articolo 11 Lcart, la presa in considerazione dei criteri non concorrenziali e politici non è di competenza della commisione della concorrenza, bensì del Consiglio federale. Il Consiglio federale può tuttavia essere chiamato in causa unicamente qualora una concentrazione non sia approvata dalla commissione della concorrenza, rispettivamente dall'istanza di ricorso, o approvata soltanto a determinate condizioni. Un cambiamento della legge sui cartelli come richiesto dall'interpellanza Onken, sarebbe in netta contraddizione con questa decisione legislativa.

11. Con la fusione tutti i rischi che le grandi banche UBS e SBS si assumevano finora vengono trasferiti in un unico istituto: fondamentalmente non si creano nuovi rischi. Però, considerata la grandezza e la stretta interdipendenza con altre imprese attive sui mercati finanziari, si è indubbiamente creato un maggiore rischio di sistema. Mentre le disposizioni sulla liquidità dovrebbero essere sufficienti, è giustificato chiedersi se sono necessarie esigenze più severe di fondi propri per i gruppi internazionali di grandi banche. Accanto ai rischi inerenti il credito e i rischi del mercato coperti dalle disposizioni riguardanti i fondi propri, ci sono altri rischi che non devono essere coperti con il capitale proprio. Uno di questi, ad esempio, è il rischio di esecuzione sul mercato valutario a cui sono esposte soprattutto le grandi banche internazionali. Tuttavia, per motivi di concorrenza e del rischio di sistema su scala mondiale, il dibattito riguardo ai fondi propri non può avvenire senza tener conto del contesto internazionale. A livello internazionale, il Comitato di Basilea di vigilanza sulle banche si è già molto impegnato, esaminando le raccomandazioni riguardo alle esigenze a cui devono rispondere i fondi propri nel contesto degli sviluppi attuali.

La CFB ha già approvato nel novembre 1997, dunque ancora prima della fusione dei due gruppi di grandi banche, un concetto in grandi linee riguardo al rafforzamento della vigilanza sulle grandi banche. Tale concetto prevede, accanto alle attività di sorveglianza svolte finora, più colloqui con i quadri dei gruppi di entrambe le grandi banche e contatti più intensi con l'organo di revisione interno dei gruppi. A partire dal 1998, la verificazione di modelli interni delle banche per la garanzia in fondi propri dei rischi di mercato verrà svolta da un gruppo proprio della Commissione delle banche presso gli istituti bancari stessi, soprattutto presso le grandi banche. Si tratta di un importante cambiamento della prassi, poiché finora non venivano svolti esami diretti da parte della stessa Commissione delle banche. Queste prime linee tracciate dal Consiglio federale con la modifica dell'ordinanza dell'8 dicembre 1997 sulle banche dovrebbero essere seguite da altre misure. Infatti, in futuro sono previste visite di vigilanza (Supervisory visits) presso le banche nonché l'istituzione di gruppi speciali di esame e analisi (Review-Teams). Inoltre, dovrebbe essere rafforzata la collaborazione con le autorità di vigilanza estere. Tuttavia, ciò non potrà essere realizzato senza l'assunzione di altro personale specializzato presso la segreteria della Commissione delle banche. Inoltre, una vigilanza sui gruppi di grandi banche che sia di alta qualità, al passo coi tempi e attenta al rischio necessita delle adeguate risorse di personale per soddisfare pienamente i suoi compiti in particolare per quanto riguarda la vigilanza sulle borse e sul commercio di valori mobiliari nonché l'assistenza amministrativa internazionale.

Risposta del Consiglio federale.