Revision des Bundesgesetzes über die internationale Währungshilfe (Währungshilfegesetz, WHG)

18.xxx

Erläuternder Bericht

Revision des Bundesgesetzes über die internationale Wäh- rungshilfe (Währungshilfegesetz, WHG)

vom …

Übersicht

Mit dieser Vorlage beantragt der Bundesrat eine Revision des Währungshilfege- setzes vom 19. März 2004 (WHG). Diese Gesetzesrevision wurde aufgrund von Veränderungen der Kreditvergabepraxis auf multilateraler Ebene seit der globa- len Finanzkrise sowie der Staatsschuldenlage im Euroraum notwendig. Sie sorgt dafür, dass die Schweiz sich weiterhin verlässlich an Massnahmen zur Stabilisie- rung des internationalen Währungs- und Finanzsystems beteiligen kann. Die Krisen der letzten Jahre haben bedeutende Änderungen in der internationalen Finanzarchitektur herbeigeführt. Dies betrifft auch die Währungshilfe, insbesondere im Rahmen des Internationalen Währungsfonds (IWF). Um seine eigene Reaktions- fähigkeit und Effektivität in einem sich ändernden Umfeld bewahren zu können, passte der Währungsfonds sein Instrumentarium und seine Kreditvergabepraxis sowohl für systemische Krisenfälle als auch für ärmere Länder an. Da die Wäh- rungshilfe der Schweiz in der Regel eng mit den Instrumenten des IWF zusammen- hängt, soll die Änderung des WHG dazu dienen, dass auch die Schweiz ihre Verläss- lichkeit, ihre Reaktionsfähigkeit und ihre Flexibilität bewahren kann. Als offene Volkswirtschaft mit bedeutendem Finanzplatz und eigener Währung ist die Schweiz stark auf ein stabiles internationales Finanz- und Währungssystem angewiesen. Geordnete internationale Währungs- und Finanzverhältnisse sind für die Schweiz von hoher Bedeutung, für ihren international ausgerichteten Werk- und Finanzplatz. Die Schweiz beteiligt sich seit Langem an internationalen Hilfsaktionen und wurde in den letzten Jahren immer wieder angefragt, Währungshilfe zu leisten. Mit dieser Vorlage werden drei wesentliche Anpassungen angestrebt. Erstens soll die maximale Laufzeit für die Währungshilfe in systemischen Krisenfällen gemäss Artikel 2 WHG erhöht werden. Im Zusammenhang mit der globalen Finanzkrise wurden vermehrt Programme mit längerer Ziehungs- und Rückzahlungsfrist verein- bart. Dies hat dazu geführt, dass der Währungsfonds beim Einholen von zusätzli- chen Mitteln für den Krisenfall die Mitgliedsstaaten um längere Laufzeiten ersucht hat. Mit der Anpassung der Laufzeit wird sichergestellt, dass sich die Schweizer Währungshilfe wie in der Vergangenheit relativ eng an der gängigen Kreditverga- bepraxis des IWF orientiert. Zweitens soll sich die Währungshilfe zugunsten ärmerer Länder gemäss Artikel 3

WHG klarer nach dem Finanzhaushaltsgesetz (FHG) ausrichten, damit unnötige Verfahrensschritte möglichst vermieden werden. Die Erfahrung der letzten Jahre hat gezeigt, dass die Einholung eines besonderen Verpflichtungskredits nicht bei jeder Beteiligung sinnvoll ist. Für Verpflichtungen, welche im gleichen Jahr einge- gangen und honoriert werden, ist ein Verpflichtungskredit gemäss Artikel 21 FHG nicht notwendig. Drittens soll eine Beteiligung der SNB bei der Währungshilfe zugunsten einzelner Staaten gemäss Artikel 4 WHG explizit vorgesehen werden. Der Bundesrat soll in diesen Fällen der SNB den Antrag stellen können, die Darlehens- oder Garantiege- währung zu übernehmen.

Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

Mit dieser Vorlage beantragt der Bundesrat eine Revision des Währungshilfegeset- zes vom 19. März 2004 (WHG).1 Mit der Revision soll den Veränderungen in der Weltwirtschaft und im internationalen Finanzsystem seit Inkrafttreten des WHG Rechnung getragen werden. Die Schweiz, als eng in das internationale Finanz- und Währungssystem eingebun- dene Volkswirtschaft, beteiligt sich seit Jahrzehnten an Massnahmen, die zur Stabili- tät dieses Systems beitragen. Solche Hilfen wurden im Zuge der globalen Finanzkri- se sowie der Schuldenkrise im Euroraum während der letzten Jahre teilweise in ausserordentlichem Masse beansprucht. Mit der Revision des WHG soll sichergestellt werden, dass dieses zentrale Element des währungspolitischen Instrumentariums der Schweiz auch in Zukunft in ausser- ordentlichen Krisensituationen den Anforderungen des internationalen Umfelds entspricht.

1.1 Grundzüge der Währungszusammenarbeit

Die Schweiz beteiligt sich seit langem an internationalen Hilfsaktionen. In der Nachkriegszeit beteiligte sich die Schweiz in regelmässigen Abständen an bilatera- len oder multilateralen Währungshilfemassnahmen, mit teilweise beträchtlichen Beträgen.2 Ein Engagement im Rahmen des IWF fand schon vor dem Beitritt der Schweiz 1992 statt, insbesondere durch die Teilnahme 1964 an den Allgemeinen Kreditvereinbarungen (AKV). Die Schweiz trägt auch seit 1988 zu den Fazilitäten des IWF für ärmere Länder bei. Im Allgemeinen ist bei der Währungszusammenarbeit zwischen der Quote als Bei- trag zu den regulären Ressourcen des IWF, den Allgemeinen und Neuen Kreditver- einbarungen (AKV/NKV) als zusätzliche Kreditkapazität des IWF, der Währungs- hilfe gemäss WHG und den Massnahmen der internationalen Währungskooperation gemäss Artikel 10 des Nationalbankgesetzes vom 3. Oktober 20033 (NBG) zu unterscheiden. Die Leistung der Quote beim IWF geschieht auf Grundlage des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 19914 über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods. Mit ihrem Beitritt zum IWF 1992 erhielt die Schweiz die aus der Quote sich ergebenden Stimmrechte und damit die Möglichkeit, ihre Einflussnahme in interna- tionalen Währungs- und Finanzangelegenheiten zu erhöhen sowie die Tätigkeit der Institution mitzugestalten. Die mit der Quote zusammenhängenden Zahlungen werden ohne Garantie des Bundes von der SNB geleistet. Der Anteil der Quote, der vom IWF beansprucht wird, wird marktgerecht verzinst.

1 SR 941.13 2 1961 beteiligte sich die Schweiz beispielsweise mit einem Betrag von 1565 Millionen Fran- ken an die multilateral koordinierte Stützungsaktion des Pfund Sterlings, was einem heutigen inflationsbereinigten Wert von etwa 5,5 Milliarden Franken entspricht. 3 SR 951.11 4 SR 979.1

Die Beteiligung an den AKV wurde zum ersten Mal mit dem Bundesbeschluss vom 4. Oktober 19635 über die Mitwirkung der Schweiz an internationalen Währungs- massnahmen (Währungshilfebeschluss) gutgeheissen. Die AKV ergänzen die be- grenzten regulären Ressourcen des IWF. Mit den AKV stellten die G-10-Länder Kredite in der Höhe von maximal 17 Milliarden Sonderziehungsrechte (SZR) (rund 23,5 Mia. Franken.)6 für ausserordentliche Krisenlagen zur Verfügung. Der Wäh- rungshilfebeschluss von 1963 wurde damals als Rechtsgrundlage für die schweizeri- sche Teilnahme an den AKV des IWF konzipiert. Er sah ein Assoziierungsabkom- men mit dem IWF vor. Der Betrag, der für die Währungshilfe damals eingestellt wurde, betrug 865 Millionen Franken, was unter Berücksichtigung der Inflation einem heutigen Wert von 3,3 Milliarden Franken entspricht. Seit 1984 ist die Schweiz Vollmitglied der AKV. Die Mitgliedschaft stützt sich jedoch nicht mehr auf den Währungshilfebeschluss, sondern auf den Bundesbeschluss vom 14. Dezember

19837 über den Beitritt zu den Allgemeinen Kreditvereinbarungen des IWF.

Auf der Grundlage des Bundesbeschlusses vom 18. Dezember 19978 über den Beitritt der Schweiz zu den Neuen Kreditvereinbarungen (NKV) des IWF beteiligt sich die Schweiz seit 1998 an den NKV. Als Parallelabkommen zu den AKV sehen die NKV weitere Mittel zur Krisenbewältigung vor. So verpflichteten sich die dama- ligen G10-Länder sowie weitere 14 Teilnehmer, Mittel in der Höhe von

34 Milliarden SZR (rund 46,9 Milliarden CHF) zur Verfügung zu stellen. Im Zuge

der Finanzkrise wurden die NKV auf 367 Milliarden SZR (rund 540 Mrd. USD) erhöht und der Teilnehmerkreis auf 36 Mitglieder erweitert. Die AKV/NKV dürfen nur dann eingesetzt werden, wenn die regulären Mittel des Währungsfonds nicht ausreichen. Bei den AKV und NKV ist die SNB die teilnehmende Institution, und die von ihr zur Verfügung gestellten Kredite geniessen keine Garantie des Bundes. Die NKV müssen alle fünf Jahre durch den Exekutivrat erneuert werden. Zuletzt stimmte der Bundesrat am 8. Mai 2012 einer Verlängerung ab dem 16. November

2012 um fünf weitere Jahre zu.

Währungshilfe im Sinne des WHG wurde zwischen 1963 und 2004 ebenfalls auf der Basis des Währungshilfebeschlusses vom 4. Oktober 1963 geleistet. Dieser wurde mehrmals verlängert und einmal geändert, insbesondere um den wandelnden Be- dürfnissen der Währungshilfe gerecht zu werden. Der Währungshilfebeschluss diente als Basis für international koordinierte bilaterale Zahlungsbilanzhilfe. Zudem ermöglichte er der Schweiz, sich in den 1970er-Jahren an der Ölfazilität des IWF zu beteiligen. Mit dem Ausbruch der Schuldenkrise in den 1980er-Jahren standen vor allem Überbrückungskredite der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) zugunsten hochverschuldeter Entwicklungsländer im Vordergrund. Zu Beginn der 1990er-Jahre wurde der Bundesbeschluss vorab als Rechtsgrundlage für die Teil- nahme der Schweiz an Zahlungsbilanz- und Transitionshilfen der OECD-Staaten an mittel- und osteuropäische Staaten verwendet. Im Zuge der Mexikokrise 1994 und später der Finanzkrisen in den Schwellenländern Ende der 1990er-Jahre wurde er wiederum als Grundlage für die schweizerische Teilnahme an international koordi- nierten Hilfspaketen herangezogen. So beteiligte sich die Schweiz an den Hilfsakti- onen zugunsten von Korea (1997; 431 Mio. CHF) und Brasilien (Dezember 1998;

345 Mio. CHF). Ebenso kam der Währungshilfebeschluss beim Zahlungsbilanzkre-

5 BBl 1963 II 809

6 1 SDR entspricht 1.38 CHF per 30.10.2015.

7 SR 941.15 8 SR 941.16

dit an Bulgarien zur Anwendung. Im Dezember 2000 wurde ein Überbrückungskre- dit von 110 Millionen Franken zugunsten der ehemaligen Bundesrepublik Jugosla- wien (neu Serbien und Montenegro) unter dem Währungshilfebeschluss gewährt. Im März 2001 gewährte die Schweiz einen zweiwöchigen Überbrückungskredit von rund 105 Millionen Franken an Tadschikistan. So konnte das Stimmrechtsgruppen- mitglied eine günstigere EU-Finanzierung sicherstellen. Schliesslich profitierte die Bundesrepublik Jugoslawien von einem erneuten Überbrückungskredit der Schweiz von 350 Millionen Franken im Oktober 2001: dies ermöglichte die Gewährung von Finanzhilfen durch die EU. Die SNB kann sich an Aktionen der Währungszusammenarbeit auch ohne Beteili- gung des Bundes beteiligen. Gemäss Artikel 10 NBG kann sie mit ausländischen Zentralbanken und mit internationalen Organisationen Beziehungen aufnehmen und mit diesen alle Arten von Bankgeschäften, einschliesslich der Aufnahme und Ge- währung von Krediten in Schweizerfranken, Fremdwährungen oder internationalen Zahlungsmitteln, tätigen. Zu diesen Massnahmen der internationalen Währungsko- operation der SNB gehören insbesondere Währungsswaps. So besteht seit 2007 mit der US-Zentralbank ein Swapabkommen zur Versorgung des Schweizer Interban- kenmarkts mit US-Dollar-Liquidität. Die ursprünglich befristeten Swapabkommen wurden zunächst verlängert und schliesslich im Oktober 2013 in unbefristete Ab- kommen umgewandelt. Obschon das Swapabkommen mit den USA zum letzten Mal im Januar 2012 beansprucht wurde, spielte es im Zuge der Finanzkrise eine wichtige Rolle um sicherzustellen, dass Finanzinstitute in der Schweiz ihren Bedarf an US- Dollar abdecken konnten. Die SNB verfügt gegenwärtig auch über Swapabkommen mit den Zentralbanken von Belgien, Polen und China.

1.2 Das Währungshilfegesetz vom 19. März 2004

Seit 2004 bietet das Währungshilfegesetz (WHG) eine umfassende gesetzliche Grundlage für die Währungshilfeaktionen der Schweiz. Die Währungshilfe ermög- licht der Schweiz, sich über ihre ordentlichen Verpflichtungen als Mitgliedsstaat des IWF hinaus für ein stabiles internationales Währungs- und Finanzsystem zu enga- gieren. Mit dem WHG wurde überdies eine spezifische gesetzliche Grundlage für die Beteiligung der Schweiz an Spezialfonds des IWF zugunsten einkommens- schwacher Staaten geschaffen. Das heute geltende WHG sieht drei Hauptkategorien von Währungshilfeaktionen vor:

a. Währungshilfe bei Störungen des internationalen Währungssystems (Art. 2 WHG) Zusätzlich zu ihren Beiträgen im Rahmen der Quoten und der AKV und NKV ist die Schweiz in der Lage, an multilateralen Hilfsaktionen zur Verhütung und Behebung ernsthafter Störungen des internationalen Währungssystems mitzuwirken. So kann die Schweiz bei systembedrohenden Krisen im Rahmen einer international koordi- nierten Aktion Finanzhilfe leisten. Die geltende maximale Laufzeit der geleisteten Zahlungen beträgt sieben Jahre. b. Besondere Beteiligungen im Rahmen des IWF (Art. 3 WHG) Das WHG sieht für Beiträge an einkommensschwache Länder die Möglichkeit vor, dass sich die Schweiz an Spezialfonds und anderen Einrichtungen des IWF beteiligt. Gegenwärtig gewährt der IWF ärmeren Ländern Währungshilfe mittels zweier

Treuhandfonds. Der Treuhandfonds für Armutsbekämpfung und Wachstum (Poverty Reduction and Growth Trust, PRGT) ermöglicht dem IWF die Vergabe von verbil- ligten Krediten an ärmere Länder. Der Treuhandfonds für Katastrophen (Catastrophe Containment and Relief Trust, CCR-Trust) sieht eine Verringerung der anstehenden Rückzahlungen an den IWF für katastrophen- oder epidemiebefallene Länder vor.Grundsätzlich ist bei Beiträgen an ärmere Länder im Rahmen des WHG zwi- schen Darlehen und A-fonds-perdu-Beiträgen zu unterscheiden:

• Die Schweiz gewährt längerfristige Darlehen zur Finanzierung des Kapi- talanteils des PRGT-Treuhandfonds des IWF. Solche Darlehen sollen eine ausreichende Kreditvergabekapazität des IWF für ärmere Länder sicher- stellen. Gemäss Artikel 6 Absatz 2 WHG kann der Bundesrat der SNB den Antrag stellen, die Darlehensgewährung zu übernehmen. Gemäss Artikel 6 Absatz 3 WHG garantiert der Bund der SNB die fristgerechte Erfüllung der von ihr abgeschlossenen Vereinbarungen.

• Die Schweiz leistet A-fonds-perdu-Beiträge, vor allem für die Zinssubven- tionierung der IWF-Kreditvergabe zugunsten der ärmsten Länder. Bislang handelte es sich um Beiträge an das Zinskonto des PRGT-Treuhandfonds und für den Schuldenerlass für ärmere Länder. Diese Beiträge werden vom Bund geleistet.

c. Währungshilfe zugunsten einzelner Staaten (Art. 4 WHG) Artikel 4 WHG sieht zwei Fälle von Währungshilfe zugunsten einzelner Staaten vor: Einerseits kann der Bund einem einzelnen Land, das besonders eng mit der Schweiz zusammenarbeitet, kurz- oder mittelfristige Währungshilfe gewähren. Dazu zählen insbesondere Länder, die der Schweizer Stimmrechtsgruppe im IWF angehören. Andererseits kann der Bund einem Land Währungshilfe gewähren, falls dies im Rahmen einer mittel- oder längerfristigen international koordinierten Stützungsakti- on geschieht. Im Artikel wird auch präzisiert, dass die Währungshilfe in diesen Fällen in erster Linie Staaten mit mittlerem oder tiefem Einkommen und aussenwirt- schaftlichem oder strukturellem Anpassungsdruck zukommen sollte.

d. Finanzierung (Art. 8 WHG) Die Finanzierung der Darlehen, Garantieverpflichtungen und/oder A-fonds-perdu- Beiträge im Rahmen der bi- und multilateralen Währungszusammenarbeit gemäss der Artikel 2 und 4 WHG (Bst. a. und c.) erfolgt gemäss Artikel 8 Absatz 1 WHG über einen Rahmenkredit. 2004 wurde mit dem Bundesbeschluss vom 18. März

20049 über die internationale Währungshilfe (WHB) ein Rahmenkredit von

2,5 Milliarden Franken gewährt. Dieser wurde 2009 um fünf Jahre verlängert. 10 Mit dem WHB vom 11. März 201311 wurde der Rahmenkredit auf 10 Milliarden Fran- ken erhöht. Zusätzlich wurde mit dem IWF-Sonderhilfebeschluss vom 1. März 201112 ein zeitlich befristeter Rahmenkredit von 12,5 Milliarden Franken zur Über-

9 Bundesbeschluss vom 18. März 2004 über die internationale Währungshilfe, BBl 2004 4981. 10 Verlängerung des Bundesbeschlusses vom 27. Mai 2009 über die internationale Währungs- hilfe, BBl 2009 4803 11 Bundesbeschluss vom 11. März 2013 über die Gewährung eines Rahmenkredits zur Weiter- führung der internationalen Währungshilfe, BBl 2013 2907 12 Bundesbeschluss vom 1. März 2011 über den ausserordentlichen, zeitlich befristeten Beitrag zur Aufstockung der Mittel des IWF im Rahmen der internationalen Währungshilfe (IWF- Sonderhilfebeschluss), BBl 2011 2931

brückung des Mittelbedarfs des IWF bis zum Inkrafttreten der revidierten NKV bewilligt. Die Rahmenkredite stellten jeweils sicher, dass die Schweiz sich im Krisenfall verlässlich und rasch engagieren konnte. Sie deckten im Regelfall Garan- tieverpflichtungen des Bundes für die Kreditvergabe der SNB. Für alle Beteiligun- gen zugunsten ärmerer Länder (Bst. b.) ist hingegen gemäss Artikel 8 Absatz 2 WHG jeweils ein besonderer Verpflichtungskredit einzuholen.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Entwicklungen 2004-2015

Ab Herbst 2007 führten die Verwerfungen im Immobilien- und Finanzsektor der USA zu schwerwiegenden Störungen der internationalen Finanzmärkte und einem beispielslosen Rückgang des globalen Wachstums und des Welthandels. Die globale Finanzkrise bahnte zudem die Staatsschuldenkrise in Europa an. Im Zuge dieser Krisen beantragten auch Industrieländer zum ersten Mal seit Jahrzehnten Zugang zu IWF-Mitteln. Die Krise führte beim IWF zu einem starken Anstieg des Ressourcen- bedarfs. Auch die für die ärmeren Mitgliedsländer vorgesehenen Mittel wurden erhöht, um diese vor den Auswirkungen der Krise zu schützen.

a. Finanz- und Eurokrise

Die Zeitperiode unmittelbar nach der Verabschiedung des WHG zeichnete sich durch einen relativ tiefen Mittelbedarf aus. Die Situation änderte sich jedoch mit dem Ausbruch der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise. Von September 2008 bis April 2009 hat der IWF Kredite an Mitgliedsländer mit Zahlungsbilanzproblemen im Umfang von insgesamt rund 150 Milliarden US-Dollar vergeben bzw. in Aus- sicht gestellt. Somit verblieben dem IWF in seinen regulären Mitteln noch knapp

50 Milliarden US-Dollar.

Um den möglichen Mittelbedarf zahlreicher Mitgliedsstaaten decken zu können beschloss der Internationale Finanz- und Währungsausschuss (IMFC), das ministeri- elle Steuerungsorgan des IWF, an seiner Frühjahrssitzung im April 2009 Massnah- men zur Erhöhung der Kreditvergabekapazität des IWF. Die anstehende Quoten- überprüfung wurde vorgezogen, mit dem Ziel, die Quotensumme auf 476,8 Milliarden SZR zu verdoppeln. Zusätzlich wurden die NKV von

34 Milliarden SZR auf 367,5 Milliarden SZR (rund 540 Mrd. USD) aufgestockt.

Diese Mittel stiegen im November 2011 weiter auf rund 370 Milliarden SZR mit Polens NKV-Beitritt. Zur Deckung eines möglichen unmittelbaren Kreditbedarfs schloss der IWF bilaterale Kreditlinien im Umfang von 250 Milliarden US-Dollar ab. Diese Kreditlinien dienten als Überbrückung bis zum Inkrafttreten der geänder- ten und erhöhten NKV. Auch die Schweiz hatte dem IWF eine auf maximal zwei Jahre beschränkte bilatera- le Kreditlinie der SNB mit Garantie des Bundes von bis zu 10 Milliarden US-Dollar in Aussicht gestellt. Der diesbezügliche IWF-Sonderhilfebeschluss13 für einen Rahmenkredit von 12,5 Milliarden Franken wurde auf Grundlage von Artikel 2 Absatz 1 WHG den eidgenössischen Räten vorgelegt. Aufgrund einer längeren Eintretensdebatte im Nationalrat wurde jedoch die Vorlage gleichzeitig mit dem

13 BBl 2011 2931

Bundesbeschluss über die Genehmigung des Beitritts der Schweiz zu den NKV 14 am 1. März 2011 von den Räten verabschiedet. Aus diesem Grund wurde die bilaterale Kreditlinie nicht aktiviert.

Box 1: Währungszusammenarbeit im IWF Die Grundlage für die internationale Währungszusammenarbeit bilden hauptsächlich die Fazilitäten und Mittel des IWF, der zur Aufgabe hat, die Stabilität des internati- onalen Finanzsystems zu sichern.

Die Mittel des IWF bestehen vorwiegend aus den Quoten seiner Mitgliedsländer. Die Quotensumme beläuft sich auf 238,4 Milliarden SZR (rund 329 Mrd. CHF). Die Umsetzung der 2010 verabschiedeten, jedoch bisher nicht ratifizierten Quoten- und Gouvernanzreform des IWF wird die Quotensumme auf 476,8 Milliarden SZR verdoppelt (rund 658 Mrd. CHF). Die Schweizer Quote wird von derzeit 3,5 Milliarden SZR auf 5,8 Milliarden SZR (rund 8 Mrd. CHF) steigen.

In akuten Krisensituationen kann der IWF – mit Zustimmung einer 85-Prozent- Mehrheit der 36 Teilnehmer dieses Instruments – auf Neue Kreditvereinbarungen (NKV) zurückgreifen. Als sich die Finanz- und Wirtschaftskrise verschärfte, wurden die NKV revidiert und 2010 von 34 Milliarden SZR auf rund 370 Milliarden SZR (rund 511 Mrd. CHF) aufgestockt. Um mit den erweiterten NKV ein wirksameres Instrument zur Krisenprävention und -bewältigung zur Hand zu haben, wurde gleichzeitig deren ursprünglich fallweise Aktivierung durch allgemeine, von den NKV-Teilnehmern verabschiedete Aktivierungszeiträume bis zu sechs Monaten ersetzt. Die Schweiz beteiligt sich mit einer maximalen Kreditzusage von rund

11 Milliarden SZR an den NKV. Die erweiterten NKV wurden seit Inkrafttreten

zehn Mal aktiviert, letztmals am 1. Oktober 2015 für sechs Monate. Die mit der Reform 2010 geplante Verdoppelung der Quoten wird durch eine entsprechende Reduktion der NKV-Mittel kompensiert.

2012 wurde wegen ernster Sorgen um die Stabilität des Finanzsystems eine ausser-

ordentliche, befristete Aufstockung der IWF-Mittel mit bilateralen Kreditlinien beschlossen. Diese dritte Finanzierungsquelle kann zusätzlich 288 Milliarden SZR (rund 397 Mrd. CHF) bereitstellen. Die bilateralen Kreditlinien laufen spätestens

2018 ab. Sie mussten bisher nicht beansprucht werden. Auf den Abschluss einer

bilateralen Kreditlinie mit der Schweiz wurde verzichtet.

14 SR 941.16

Die vom IWF bereitgestellten Mittel zur Bekämpfung von Zahlungsbilanzproblemen können durch bilaterale Währungshilfen anderer Mitgliedsländer ergänzt werden. Dies war beispielsweise beim IWF-Programm zugunsten von Russland (1996) Südkorea (1997), Brasilien (1998), Island (2008), Griechenland (2010) oder Irland (2010) der Fall.

Mit dem Treuhandfonds für Armutsbekämpfung und Wachstum (PRGT) schliesslich finanziert der IWF vergünstigte Kredite an einkommensschwache Mitgliedsländer. Die Kreditkapazität dieses Fonds wurde mit der Revision 2009 auf 11,3 Milliarden SZR (rund 15,6 Mrd. CHF) erhöht. Die Schweiz ist am PRGT mit rund

650 Millionen SZR beteiligt (rund 897 Mrd. CHF).

Das Abklingen der Wirtschaft- und Finanzkrise von 2008 und 2009 brachte nicht die erhoffte nachhaltige Erholung der weltwirtschaftlichen Konjunktur. Vielmehr eska- lierte die Staatsschuldenkrise im Euroraum in der zweiten Hälfte 2011 derart, dass eine Ansteckung auf globaler Ebene drohte und die Stabilität des internationalen Währungs- und Finanzsystems ernsthaft gefährdet war. Zur wirksamen Bekämpfung der Krise beschloss der IMFC im April 2012 eine ausserordentliche, zeitlich befris- tete Aufstockung der Mittel des IWF mit weiteren bilateralen Kreditlinien von über

430 Milliarden US-Dollar (288 Mrd. SZR). Diese Mittel sollen nur zum Einsatz

kommen, falls die regulären Ressourcen sowie die NKV die Kreditvergabe des IWF nicht abdecken können. Rund 200 Milliarden US-Dollar wurden von den Ländern des Euroraums bereitgestellt. Die Schweiz stellte einen bilateralen Kredit in Höhe von 10 Milliarden US-Dollar in Aussicht. Am 11. März 2013 bewilligten die eidgenössischen Räte gestützt auf Artikel 2 Absatz 1 WHG einen Rahmenkredit von 10 Milliarden Franken für eine

vom Bund garantierte Kreditlinie.15 Die bilaterale Kreditlinie konnte jedoch nicht mit dem IWF abgeschlossen werden, da sich die im WHG vorgesehene maximale Laufzeit von sieben Jahren nicht im Einklang mit der vom IWF vorgesehenen zehn- jährigen Laufzeit bringen liess. Der 2013 mit dem WHB bewilligte Rahmenkredit wird belastet, sobald die bilaterale Kreditlinie zugunsten der Ukraine wirksam wird. Der Bundesrat beauftragte die SNB, der Ukraine einen Kredit von 200 Millionen US-Dollar zu gewähren. Der Bund garantiert der SNB die fristgerechte Rückzahlung und Verzinsung des Darle- hens. Das Darlehen ist Teil einer international breit abgestützten koordinierten Hilfsaktion der Staatengemeinschaft zur finanziellen Stabilisierung der Ukraine. Er ist an die Umsetzung des Programms des IWF gebunden und darf nicht zur Finan- zierung des Militärbudgets verwendet werden.

b. Entwicklungen im Zusammenhang mit den ärmeren Ländern

Zwar hatte die globale Finanzkrise ihren Ursprung in entwickelten Ländern, doch es wurde schnell ersichtlich, dass einige aufstrebende Volkswirtschaften sowie ärmere Länder wenig resistent gegen Konjunkturschwankungen und Ansteckungen waren. Zudem trübte die zunehmende Volatilität der Rohstoffpreise die wirtschaftlichen Aussichten einiger ärmerer Länder. Die Fortschritte dieser Länder im Vorfeld der Krise sollten möglichst nicht gefährdet werden. Der Mittelbedarf dieser Länder stieg im Zuge der Krise stark an. So entschieden die Mitglieder des IWF im Juli 2009, einige Reformen zugunsten der ärmeren Länder zu verabschieden. Die drei relevan- testen werden im Folgenden dargelegt. - Erstens wurde entschieden, die Darlehensmittel, die für die verbilligte Kre- ditvergabe an ärmere Länder zur Verfügung stehen, bis 2014 auf

17 Milliarden US-Dollar zu verdoppeln. Dies geschah zusammen mit der

Verdoppelung der Bezugsobergrenzen, die nun bei 100 Prozent der Quote pro Jahr und bei 300 Prozent der Quote insgesamt liegen. Dazu wurde die Schweiz, neben anderen Geberländern, von der IWF-Geschäftsleitung um anteilsmässige Darlehen an den PRGT angefragt. Auf Anfrage des Bundes stellte die SNB dem IWF zugunsten des PRGT ein Darlehen in der Höhe von 500 Millionen SZR auf Basis der Artikel 3 und 6 Absatz 2 WHG zur Verfügung, was einem Lastenanteil von rund 5 Prozent entspricht. Das Dar- lehen wurde gemäss Artikel 6 Absatz 3 WHG mit einer Bundesgarantie ab- gesichert. Dafür wurde ein Verpflichtungskredit in der Höhe von

950 Millionen Franken gewährt. Basierend auf einem Entscheid des IWF-

Exekutivrats wurde der Verpflichtungszeitraum des Darlehens der SNB an den PRGT im Herbst 2014 um weitere fünf Jahre bis 2020 verlängert. - Zweitens wurden 2009 bisherige Instrumente für die Unterstützung ärmerer Länder durch drei neue ersetzt und unter dem Dach des PRGT- Treuhandfonds zusammengefasst. Die erweiterte Kreditfazilität (Extended Credit Facility) bildet seither das Hauptinstrument des IWF für die mittel- fristige Kreditvergabe an ärmere Länder mit Zahlungsbilanzschwierigkeiten. Die endgültige Schliessung von einigen früheren Fazilitäten, insbesondere der ENDA- und EPCA-Fazilitäten, erfolgte am 1. Februar 2014, nachdem al- le Kredite zurückbezahlt worden waren. Die Restbeträge wurden von den

15 Bundesbeschluss vom 11. März 2013 über die Gewährung eines Rahmenkredits zur Weiter- führung der internationalen Währungshilfe, BBl 2013 2907

meisten Ländern in die äquivalente kurzfristige Kreditfazilität transferiert. Auch der Schweizer Betrag von rund 530 000 Franken wurde im Januar

2015 nach Zustimmung des Parlaments im Rahmen des Voranschlags 2015

in die kurzfristige Kreditfazilität überführt. - Drittens wurde die Zinssubventionierung für ärmere Länder befristet erhöht, indem alle Kredite bis Ende 2016 zu einem Nullzins vergeben werden. Die Schweiz leistete über den Zeitraum 2011-2014 zudem vier jährliche A-fonds- perdu-Beträge von 4 Millionen Franken zur Aufstockung des Zinsverbilligungskon- tos. Diese Beiträge wurden einem bestehenden nicht ausgeschöpften Verpflich- tungskredit von 100,5 Millionen Franken belastet (sog. ESAF- Finanzierungsbeschluss).16 Der Beschluss sah vor, dass Verpflichtungen bis zum 31. Dezember 2011 eingegangen werden konnten. Der Verpflichtungskredit wurde bis auf 1,5 Millionen Franken ausgeschöpft. Als Nächstes beschloss der Exekutivrat Ende September 2012 eine Aufstockung in der Höhe von insgesamt 2,45 Milliarden SZR (rund 3,4 Mrd. CHF) des Zinskontos des PRGT-Treuhandfonds mit den ausserordentlichen Einnahmen aus IWF- Goldverkäufen in den Jahren 2009 und 2010. Sie soll dazu beitragen, den Treuhand- fonds in der längeren Frist selbsttragend zu machen. Auch die Schweiz beteiligte sich an der Aufstockung mit einem Betrag von 50 Millionen Franken, welcher dem damaligen Wert des Gewinnanteils der Schweiz an den Goldverkäufen von rund 35,6 Millionen SZR entspricht. Das Parlament bewilligte am 12. Dezember 2013 einen Verpflichtungskredit von 50 Millionen Franken für den Beitrag an den Treu- handfonds des IWF. Dieser Beitrag wird in fünf jährlichen Tranchen von

10 Millionen 2014-2018 in das PRGT-Zinskonto einbezahlt.

Am 4. Februar 2015 beschloss der Exekutivrat des IWF die Schaffung des CCR- Trust für die Hilfe von den ärmsten Ländern bei Katastrophen (Catastrophe Con- tainment and Relief Trust, CCR Trust). Dieser wurde im Kontext der Ebola-Krise geschaffen und soll dem Erlass von Zahlungen an den IWF nach Naturkatastrophen oder schwerwiegenden Epidemien dienen. Der CCR-Treuhandfonds löst den frühe- ren Post-Catastrophe Debt Relief Trust (PCDR-Trust) ab, der im Zuge des Erdbe- bens in Haiti 2010 zur Entschuldung der ärmsten Länder nach erheblichen Naturka- tastrophen geschaffen wurde und sieht zusätzlich Schuldenentlastungen bei schwerwiegenden Epidemien vor. Für die Finanzierung des CCR-Treuhandfonds sah der IWF die Liquidation des MDRI-II-Treuhandfonds und den Transfer der Restbeträge in das allgemeine Konto des CCR-Treuhandfonds vor. Die

37 bilateralen Geldgeber des MDRI-II-Treuhandfonds gaben ihre Zustimmung. Der

Schweizer Restanteil beträgt rund 1,3 Millionen SZR und wird nach dem Beschluss des Parlaments zum Voranschlag 2016 in den CCR-Treuhandfonds überführt. Für weitere A-fonds-perdu-Beiträge an IWF-Fazilitäten für ärmere Länder wurden auf der Grundlage des WHG Mittel aus früher bewilligten Verpflichtungskrediten verwendet. Beim Beitrag an die Entschuldung von Liberia wurden 2008 Mittel aus dem Verpflichtungskredit von 90 Millionen Franken für die Beteiligung der Schweiz an der Erweiterten Strukturanpassungsfazilität (ESAF) und an der HIPC-Initiative zur multilateralen Entschuldung von Entwicklungsländern von 1996 beansprucht. Der Verpflichtungskredit wurde mit dem Bundesbeschluss über die Beteiligung der

16 BBl 1996 I 1004

Schweiz am neuen Treuhandfonds des IWF vom 11. März 199817 von den eidgenös- sischen Räten bewilligt. Dieser sah vor, dass Verpflichtungen bis zum 31. Dezember

2010 eingegangen werden konnten. Weitere Beiträge an die Entschuldung im Rah-

men der HIPC-Initiative für hochverschuldete ärmere Entwicklungsländer sind immer noch möglich, da einige Länder wie Simbabwe, Sudan oder Somalia potenzi- ell bezugsberechtigt bleiben. Diese müssten, solange es sich um kleinere Beträge handelt, im Rahmen des Voranschlag oder der Nachträge durch die Räte bewilligt werden, wie beispielsweise der Schweizer Beitrag zur Unterstützung der asiatischen Länder nach dem Tsunami 2005. Damals leistete die Schweiz einen Beitrag von

2 Millionen US-Dollar, der durch die Räte im Rahmen des Nachtrags 2005 bewilligt

wurde.

2.2 Die beantragte Neuregelung

Die Erfahrungen der letzten Jahre deuten darauf hin, dass Änderungen und Präzisie- rungen im WHG angebracht sind. Insbesondere wegen der unter Artikel 2 Absatz 3 vorgesehenen Laufzeitbeschränkung ist die Verlässlichkeit des Schweizer Engage- ments im Krisenfall nicht mehr gewährleistet. Die Vielfalt der geleisteten Beiträge zugunsten der ärmeren Länder zeigt zudem, dass die gegenwärtige Formulierung des Artikels 8 Absatz 2 WHG allgemeiner zu fassen ist. Die Änderung der Formulierung würde der Praxis der letzten Jahre entsprechen und der Vielfalt der geleisteten Beiträge zugunsten von ärmeren Ländern besser gerecht werden. Zudem soll bei der Währungshilfe zugunsten einzelner Staaten die Mitwirkung der SNB bei der Finan- zierung explizit im Gesetz vorgesehen werden.

2.2.1 Anpassung der Laufzeit von Darlehen oder Garan-

tieverpflichtungen Im Zusammenhang mit der globalen Finanzkrise wurden vermehrt neue Programme mit längerer Ziehungs- und Rückzahlungsfrist vereinbart. Der IWF sah die Notwen- digkeit, längere Programme für Länder mit ausserordentlichen Zahlungsbilanz- schwierigkeiten vorzusehen, damit tiefgreifende strukturelle Probleme mit den notwendigen Reformen angegangen werden können. So beschloss der IWF, dass Länder auch bei Programmen mit längeren Ziehungsfristen unter der Erweiterten Fondsfazilität (EFF) einen ausserordentlichen Zugang zu seinen Ressourcen bean- tragen können. Bis dahin wurde ein solcher Zugang nur beim Abschluss von regulä- ren Beistandsabkommen gewährt. Die EFF unterscheidet sich von Beistandsab- kommen durch ihre längere Ziehungs- (vier statt maximal drei Jahre) und Rückzahlungsfrist (maximal zehn statt fünf Jahre). Die EFF wurde 1974 für Länder mit längerfristigen strukturellen Problemen eingeführt. Vor der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise fand sie selten Anwendung. Die tiefgreifendere strukturelle Natur der Zahlungsbilanzschwierigkeiten der Länder während der Staatsschuldenkrise des Euroraums führte zu einer Praxisänderung. Irland erhielt 2010 als erstes Land ein EFF mit ausserordentlichem Zugang. Darauf folgten Griechenland (2012), Zypern (2013) und die Ukraine (2015).

17 BBl 1998 II 1481

Die viel stärkere Beanspruchung der Ressourcen des IWF durch Programme mit bis zu zehnjährigen Rückzahlungsfristen hat dazu geführt, dass der Währungsfonds beim Einholen von zusätzlichen Mitteln für den Krisenfall die Mitgliedsstaaten um längere Laufzeiten ersucht hat. Bei der zeitlich befristeten Aufstockung der Mittel des IWF anhand von bilateralen Kreditlinien, die im April 2012 beschlossen wurde, wurde in den Kreditverträgen zwischen den Gebern und dem IWF eine Laufzeit von mindestens zehn Jahren vorgesehen. Da gemäss Artikel 2 Absatz 3 WHG die Lauf- zeit von Darlehen und Garantieverpflichtungen auf höchstens sieben Jahre be- schränkt ist, konnte die Schweiz ihren 2012 in Aussicht gestellten bilateralen Beitrag von 10 Milliarden US-Dollar nicht leisten. Bislang vereinbarten 35 Länder bilaterale Kreditlinien mit dem IWF. Trotz des Abklingens der Krise bleiben einige Länder mit grösseren strukturellen Problemen konfrontiert. Diese können nur mittels einer starken Reformbereitschaft über längere Zeitperioden angegangen werden. Es ist deshalb zu erwarten, dass der IWF weiterhin vermehrt länger laufende Programme gewähren wird. Zudem ist nicht auszuschliessen, dass die Rückzahlungsfristen der Kredite noch weiter er- streckt werden. Um zu gewährleisten, dass die Schweiz sich im zukünftigen Krisenfall verlässlich an internationalen Währungshilfeaktionen beteiligen kann, ist es notwendig, die Lauf- zeit von Darlehen und Garantieverpflichtungen gemäss Artikel 2 WHG anzupassen. Auch in der Vergangenheit hat sich die Schweizer Währungshilfe relativ eng an der gängigen Kreditvergabepraxis des IWF orientiert (siehe Box 2). Angesichts des Trends zu längeren Rückzahlungsfristen soll die maximale Laufzeit von Darlehen und Garantieverpflichtungen auf zehn Jahre erhöht werden. Gleichzeitig sollen Ausnahmen möglich sein, falls die Instrumente insbesondere des IWF längere Laufzeiten vorsehen.

Box 2: Historischer Rückblick auf die Laufzeiten der Schweizer Währungshilfe Mit ihrer ersten Mitwirkung an internationalen Währungsmassnahmen im Rahmen des IWF 1963 beteiligte sich die Schweiz an den Allgemeinen Kreditvereinbarungen (AKV) mit einem Assoziierungsabkommen. Damals betrug die Rückzahlungsfrist der von der Schweiz gewährten Darlehen fünf Jahre. Die damalige Botschaft des Bundesrates macht deutlich, dass die vorgesehene Laufzeit von maximal fünf Jahren der damaligen Praxis des IWF entsprach.18 Die Praxis des IWF änderte sich 1974 mit der Schaffung der Ölfazilität. Mit dieser Einrichtung sollten erdölproduzierende Länder und weitere Industrieländer ohne Zahlungsbilanzschwierigkeiten Staaten mit grösseren Erdöldefiziten Gelder und Kredite zur Verfügung stellen. Die Rückzahlungsfrist solcher Kredite betrug drei bis sieben Jahre. Aus diesem Grund passten die Räte im Bundesbeschluss über die Mitwirkung der Schweiz an internationalen Währungsmassnahmen vom 27. Januar

197519 die Laufzeit ihrer Währungskredite auf maximal sieben Jahre an.

Seit 1975 wurden weitere Bundesbeschlüsse über die Mitwirkung der Schweiz an internationalen Währungsmassnahmen vom Parlament verabschiedet. Alle be- schränkten die maximale Rückzahlungsfrist der Darlehen und Garantieverpflichtun- gen, die auf Basis des jeweils zugesprochenen Rahmenkredites ausgesprochen

18 BBl 1963 I 349, S. 361.

19 BBl 1975 I 1150

werden konnten, auf sieben Jahre. Mit dem Währungshilfegesetz von 19. März 2004 wurde die Laufzeit von sieben Jahren unter Artikel 2 Absatz 3 WHG übernommen.

2.2.2 Anpassung des Finanzierungsartikels für Beteiligun-

gen gemäss Artikel 3 WHG Die Praxis der Währungshilfe zugunsten ärmerer Länder seit Inkrafttreten des WHG zeigt, dass die Vielfalt an Sonderfällen eine klarere Formulierung des Artikel 8 Absatz 2 WHG notwendig macht. Dadurch sollen unnötige Verfahrensschritte vermieden werden. Zudem soll der Verweis auf das FHG an die revidierte Fassung des Gesetzes angepasst werden. Gemäss Artikel 21 Absatz 1 FHG ist für Verpflichtungen, welche Zahlungen über das laufende Voranschlagsjahr hinaus zur Folge haben, in der Regel ein Verpflich- tungskredit einzuholen. Die Erfahrung der letzten Jahre hat gezeigt, dass die Einho- lung eines besonderen Verpflichtungskredits nicht bei jeder Beteiligung nach Arti- kel 3 WHG sinnvoll ist. Für Verpflichtungen, welche im gleichen Jahr eingegangen und honoriert werden, ist ein Verpflichtungskredit nicht nötig. Auch bei Transfers zwischen Fazilitäten – bspw. bei Statutenänderungen oder Umstrukturierungen von Fazilitäten bei gleich bleibendem Zweck und ohne finanzielle Auswirkungen für die Schweiz – muss im Einzelfall überprüft werden, ob ein Verpflichtungskredit not- wendig ist. Verpflichtungen, die über das laufende Jahr hinaus Zahlungen zur Folge haben, werden auch in Zukunft im Rahmen einer Botschaft den Räten zur Genehmi- gung vorgelegt.

2.2.3 Beteiligung der SNB bei der Währungshilfe zuguns-

ten einzelner Staaten gemäss Artikel 4 WHG Seit dem Inkrafttreten des WHG wurde keine Währungshilfe auf Grundlage von Artikel 4 WHG geleistet. Jedoch lassen sich zukünftige Währungshilfeaktionen zugunsten einzelner Staaten nicht ausschliessen. Weitere Hilfen insbesondere an Länder der Stimmrechtsgruppe oder in Form von Überbrückungskrediten im Rah- men eines IWF-Programms sind durchaus möglich.

In Artikel 6 WHG über die Mitwirkung der SNB fehlt eine explizite Klärung der Rolle der SNB bei der Währungshilfe zugunsten einzelner Staaten gemäss Artikel 4 WHG. Dieser Interpretationsspielraum bei der Auslegung des Gesetzes könnte teilweise die Zurückhaltung bei der Verwendung von Artikel 4 WHG erklären. Der Mitwirkung der SNB bei der Finanzierung der Währungshilfe zugunsten eines einzelnen Staates, mit dem die Schweiz gemäss Artikel 4 Absatz 1 WHG eng zu- sammenarbeitet, oder im Rahmen mittel- oder längerfristiger international koordi- nierter Stützungsaktionen gemäss Artikel 4 Absatz 2 WHG würde mit der beantrag- ten Änderung eine klare gesetzliche Grundlage verliehen. Um eine Beteiligung der SNB explizit vorzusehen soll neu unter Artikel 6 WHG ein Absatz (Abs. 3) eingeführt werden. Der Bundesrat kann der SNB den Antrag stellen, die Darlehens- oder Garantiegewährung bei der Währungshilfe zugunsten einzelner Staaten gemäss Artikel 4 WHG zu übernehmen. Damit würde die SNB als Vollzug- sorgan des Bundes in der internationalen Währungskooperation das Darlehen oder

den Kredit finanzieren. Als Sicherheit garantiert der Bund der SNB die fristgerechte Erfüllung der von ihr abgeschlossenen Vereinbarungen.

2.3 Interesse der Schweiz

Als offene Volkswirtschaft mit bedeutendem Finanzplatz und eigener Währung ist die Schweiz stark auf ein stabiles internationales Finanz- und Währungssystem angewiesen. Geordnete internationale Währungs- und Finanzverhältnisse sind für die Schweiz von hoher Bedeutung, insbesondere da sie über einen international ausgerichteten Werk- und Finanzplatz verfügt. Erstens können im Fall einer Krise Länder betroffen sein, mit denen die Schweiz sowohl finanziell wie wirtschaftlich sehr eng verflochten ist. Zweitens ist die Schweiz aufgrund ihrer Offenheit, ihres bedeutenden Finanzplatzes und ihrer international wichtigen Währung in ausgepräg- tem Ausmass von einer Destabilisierung des internationalen Währungs- und Finanz- systems betroffen. Die globale Finanzkrise und die Schuldenkrise im Euroraum haben deutlich gezeigt, wie stark die Schweiz im Falle von Krisen und Verunsicherung der Märkte betroffen ist. In Zeiten erhöhter Unsicherheit betrachten die Märkte den Schweizerfranken als traditionellen «sicheren Hafen» (safe haven). Dies lässt den Schweizerfranken in der Regel über jenes Mass hinaus ansteigen, das durch Fundamentaldaten gerechtfertigt wäre. Die Risiken, die mit den Schwankungen des Frankens entstehen, treffen nicht nur den Export- und Tourismussektor stark. Auch die Stabilität des Schweizer Finanzsektors könnte mittelfristig betroffen sein, falls eine Verlangsamung gewisser Sektoren zu zunehmenden Kreditausfällen führt, oder falls die Zinsen weiterhin auf einem tiefen Niveau bleiben und auf die Profitabilität von Finanzinstituten drücken. Die Aufwertung stellt auch die Nationalbank vor neue Herausforderungen, sowohl bei der Wahrung von Preisstabilität als auch aufgrund des hohen Anteils an Fremd- währungen in ihrer Bilanz. Die globalen Krisen der letzten Jahre haben bedeutende Änderungen in der interna- tionalen Finanzarchitektur herbeigeführt. Dies betrifft auch die Währungshilfe, insbesondere im Rahmen des IWF. Um seine eigene Reaktionsfähigkeit und Effek- tivität in einem sich änderndem Umfeld bewahren zu können, passte der Währungs- fonds sein Instrumentarium und seine Kreditvergabepraxis sowohl für systemische Krisenfälle als auch für ärmere Länder an. Da die Währungshilfe der Schweiz in der Regel eng mit den Instrumenten des IWF zusammenhängt, soll die Änderung des WHG dazu dienen, dass auch die Schweiz ihre Verlässlichkeit, ihre Reaktionsfähig-

keit und ihre Flexibilität bewahren kann. Die Schweiz hat ein grosses Interesse, sich weiterhin verlässlich an Aktionen zur Sicherung der Stabilität des internationalen Währungs- und Finanzsystems beteili- gen zu können. Dies sichert ihr darüber hinaus ihre Stellung im internationalen Finanzsystem und erlaubt ihr, ihre Position zu Fragen der Finanzstabilität in den internationalen Gremien glaubhaft und wirksam einzubringen.

2.4 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Gesetzesrevision ist notwendig, damit sich die Schweiz weiterhin wirksam an Währungshilfeaktionen bei Störungen des internationalen Währungssystems insbe-

sondere im Rahmen des IWF beteiligen kann. Weitere Anpassungen und Präzisie- rungen sorgen dafür, dass der administrative Aufwand möglichst gering gehalten wird.

2.5 Umsetzung

Das EFD ist in Absprache mit der SNB für die Umsetzung verantwortlich. Eine jährliche Rechenschaft über die Währungshilfeaktivitäten der Schweiz wird im Rahmen des Berichts über internationale Finanz- und Steuerfragen abgelegt.

3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Im Folgenden werden die einzelnen Änderungen des Währungshilfegesetzes erläu- tert.

Art. 2

Der bisherige Absatz 2 enthielt ein Verbot der Bindung von finanziellen Leistungen an die Bezüge von schweizerischen Gütern oder Dienstleistungen. Damit sollte die Währungshilfe von Instrumenten der Exportförderung abgegrenzt werden. In der Praxis hat sich diese Abgrenzung als nicht notwendig erwiesen. Auf diese Präzisie- rung wird neu verzichtet. Die Höchstlaufzeit der Darlehen oder Garantieverpflichtungen im Absatz 2 (bisher Abs. 3) wird neu auf zehn Jahre erhöht. Allfällige Ausnahmen müssten begründet werden, beispielsweise damit, dass die Instrumente des IWF längere Laufzeiten vorsehen. Die Laufzeit ist als Rückzahlungsfrist für tatsächlich ausstehende Beträge zu verstehen und ist von der Verpflichtungsdauer und der Ziehungsdauer eines Kredits oder einer Kreditlinie zu unterscheiden. Die Verpflichtungsdauer bezieht sich auf die Dauer des Rahmenkredits, der mit dem jeweiligen Währungshilfebe- schluss von den eidgenössischen Räten bewilligt wird. Die Ziehungsdauer bezeich- net den Zeitraum, in dem ein Land berechtigt ist, Zahlungen direkt von der Schweiz oder vermittelt durch Institutionen wie den IWF zu erhalten. Bei der Währungshilfe im Rahmen eines IWF-Programms entspricht die Ziehungsdauer in der Regel der Länge des vereinbarten Programms. Erst wenn ein Betrag oder eine Tranche von einem Land gezogen oder beansprucht wird, fängt die Laufzeit des Darlehens oder der Garantieverpflichtung an.

Art. 6 Der Artikel 6 wurde wie folgt geändert. Absatz 1 wird redaktionell angepasst. Diese Anpassung hat jedoch keine materielle Auswirkungen auf die bisherige Anwendung des Gesetzes. Der Artikel erhält einen neuen Absatz (Abs. 3), so dass der restliche Absatz lediglich neu nummeriert wird. Zudem wird die Möglichkeit ergriffen, Präzisierungen durch zusätzliche Erläuterungen zu bestehenden Absätzen vorzu- nehmen. Absatz 2 ermächtigt die SNB, auf Antrag des Bundesrates die Darlehensgewährung an Spezialfonds und andere Einrichtungen des IWF zu übernehmen. Die SNB kann

den Antrag annehmen oder ablehnen. Wenn ihr Einverständnis vorliegt, kann der Bundesrat den eidgenössischen Räten ein Kreditbegehren unterbreiten, das die Darlehensgewährung durch die SNB (mit Bundesgarantie) beinhaltet. Andernfalls kann der Bundesrat dem Parlament ein Kreditbegehren unterbreiten, das die Finan- zierung der schweizerischen Beteiligung aus Bundesmitteln vorsieht. Absatz 3 (neu) klärt die Mitwirkung der SNB bei der Währungshilfe zugunsten einzelner Staaten gemäss Artikel 4. Der Bundesrat kann der SNB den Antrag stellen, die Darlehens- oder Garantiegewährung zu übernehmen. Als Vollzugsorgan des Bundes in der internationalen Währungskooperation wird die SNB einer solchen Aufforderung grundsätzlich nachkommen und die Finanzierung der Währungshilfe sicherstellen. Will die SNB die Finanzierung aus zureichenden Gründen nicht über- nehmen, namentlich weil die Mitwirkung der SNB im Widerspruch zu wichtigen Interessen der SNB stehen würde, so kann sie den Antrag in Ausnahmefällen ableh- nen. Bei einer Ablehnung kann der Bund ohne Mitwirkung der SNB Währungshilfe gemäss Artikel 4 leisten. Absatz 4 (bisher Abs. 3) umschreibt die Bundesgarantie, welche bei allen Arten der Mitwirkung der SNB zum Tragen kommt. Sie deckt sowohl die Rückzahlung des Darlehens bzw. der Garantie, als auch alle weiteren Aufwendungen der SNB, die im direkten Zusammenhang mit der fristgerechten Erfüllung der von ihr abgeschlosse- nen Vereinbarungen stehen.

Art. 8 Abs. 2 Jede Beteiligung nach Artikel 3 richtet sich nach Artikel 21 des Finanzhaushaltsge- setzes. Dort ist vorgesehen, dass für über das laufende Voranschlagsjahr hinaus wirkende finanzielle Verpflichtungen in der Regel ein Verpflichtungskredit einzuho- len ist. Bei grösseren Krediten bzw. Beiträgen im Rahmen neuer multilateraler Initiativen zugunsten ärmerer Länder geschieht dies auf dem Weg einer Sonderbot- schaft; bei kleineren kann sich der Bundesrat den Verpflichtungskredit im Rahmen des Voranschlags oder des Nachtrags dazu bewilligen lassen. Sämtliche Kredite oder Garantieverpflichtungen des Bundes im Sinne von Artikel 3 müssen somit durch einfachen Bundesbeschluss vom Parlament genehmigt werden.

4 Auswirkungen

4.1 Auswirkungen auf den Bund

4.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Die Gesetzesrevision hat grundsätzlich keine finanziellen Auswirkungen für den Bund. Im Rahmen der Geschäfte, die nach den Artikeln 2 und 4 des Währungshilfe- gesetzes abgewickelt werden sollen, ergibt sich eine Belastung der Staatsrechnung nur für den Fall, in dem Kredite nicht zurückbezahlt oder nicht bedient werden. Dies ist noch nie vorgekommen. Für Beteiligungen nach Artikel 3 wird im Regelfall ein Verpflichtungskredit eingeholt.

4.1.2 Personelle Auswirkungen

Da es sich bei dieser Vorlage nur um eine Anpassung und Präzisierung gesetzlicher Grundlagen handelt, wird deren Umsetzung keine personellen Auswirkungen für den Bund haben.

4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Der Vollzug des Bundesgesetzes über die internationale Währungshilfe obliegt ausschliesslich dem Bund und belastet die Kantone und Gemeinden nicht.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Das Währungshilfegesetz stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 und Artikel 99 der Bundesverfassung20.

5.2 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Nach Artikel 159 Absatz 3 BV bedürfen Subventionsbestimmungen sowie Ver- pflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als

20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als

2 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder

jedes der beiden Räte. Mit der Revision des Währungshilfegesetzes WHG werden keine neuen Fördertatbestände geschaffen. Vielmehr sollen die bestehenden Rechts- grundlagen bereinigt und die bestehenden Massnahmen der Währungshilfe weiterge- führt werden, weshalb keine Unterstellung unter die Ausgabenbremse vorzunehmen ist.

20 SR 101