Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche DEFR

Procédure d’audition relative à l’ordonnance sur la formation continue

Rapport explicatif et projet d’ordonnance

01.07.2015

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Table des matières 1 Aperçu ....................................................................................................................................... 2 1.1 Contexte ..................................................................................................................................... 2 1.2 Nécessité d’une réglementation ................................................................................................. 2 1.2.1 Organisations actives dans le domaine de la formation continue ......................................... 2 1.2.2 Acquisition et maintien de compétences de base chez l’adulte ............................................ 2 1.2.3 Principes ................................................................................................................................ 3 1.2.4 Statistique et monitorage ....................................................................................................... 3 2 Commentaire des dispositions de l’ordonnance .................................................................. 4 3 Annexe: projet d’ordonnance.................................................................................................. 8

1 Aperçu

1.1 Contexte

Les Chambres fédérales ont adopté la loi sur la formation continue (LFCo) 1 le 20 juin 2014. Le délai référendaire a expiré le 9 octobre 2014 sans avoir été utilisé. On trouvera ci-joint le projet d’ordon- nance du Conseil fédéral relative à la formation continue, qui est mis en consultation (procédure d’au- dition). La procédure d’audition est ouverte jusqu’au 2 octobre 2015.

1.2 Nécessité d’une réglementation

L’art. 64a, al. 1, de la Constitution fédérale² définit une compétence de légiférer sur des principes et par là même une compétence restreinte: «La Confédération fixe les principes applicables à la forma- tion continue». En exécution de ce mandat constitutionnel, la loi sur la formation continue est conçue comme une loi-cadre. Elle se borne à énoncer des principes et à définir des critères généraux. Une éventuelle concrétisation de ces principes pour des domaines sectoriels de la formation continue de- vra faire l’objet de lois spéciales. Le présent projet mis en consultation (procédure d’audition) se limite par conséquent à régler les do- maines pour lesquels la loi prévoit un financement et dont il s’agit de préciser les critères.

1.2.1 Organisations actives dans le domaine de la formation continue

La loi prévoit la possibilité d’aides financières en faveur de prestations spécifiques fournies par des organisations actives dans le domaine de la formation continue. Les critères d’octroi des aides finan- cières doivent être précisés dans l’ordonnance relative à la loi sur la formation continue. Le présent projet définit donc les exigences posées aux organisations actives dans le domaine de la formation continue ainsi que les prestations susceptibles d’être soutenues par ces aides. Dans la littérature, la notion d’organisation active dans le domaine de la formation continue est sou- vent assimilée à celle de prestataire de formation continue. Or, la loi sur la formation continue entend par organisations actives dans le domaine de la formation continue en premier lieu des organisations qui fournissent des prestations pour la formation continue à un niveau supérieur. Les prestations vi- sées à l’art. 12 LFCo et qui sont précisées dans l’ordonnance s’inscrivent dans cet ordre d’idée.

1.2.2 Acquisition et maintien de compétences de base chez l’adulte

Contrairement aux autres dispositions de la loi, qui portent sur des principes, la section de la loi qui concerne l’acquisition et le maintien de compétences de base chez l’adulte constitue une réglementa- tion légale spéciale qui nécessite d’être précisée dans l’ordonnance.

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2 Commentaire des dispositions de l’ordonnance

Préambule L’ordonnance sur la formation continue se fonde de manière générale sur l’art. 20 LFCo, qui confie l’exécution de la loi au Conseil fédéral. La section 1 de l’ordonnance se fonde en particulier sur l’art. 12, al. 3, LFCo, tandis que la section 2 se fonde sur l’art. 16, al. 2 de la LFCo.

Section 1 Aides financières en faveur d’organisations actives dans le domaine de la for- mation continue

Art. 1 Selon leurs statuts, les organisations actives dans le domaine de la formation continue s’occupent avant tout de questions liées à la formation continue, cette dernière faisant donc partie de leurs buts principaux. Elles fournissent des prestations d’ordre général au profit de la formation continue. Par prestations d’ordre général, il faut entendre des prestations qui vont nettement au-delà des intérêts particuliers des membres de l’organisation et qui ont des effets sur l’ensemble du système de la for- mation continue, ou du moins sur des secteurs déterminés du système. Les prestataires de la forma- tion continue n’entrent pas dans la définition d’organisations actives dans le domaine de la formation continue. L’al. 2 précise le critère visé à l’art. 12, al. 2, let. a, LFCo, à savoir celui de l’activité déployée à l’échelle nationale. L’activité de l’organisation doit avoir des effets dans au moins deux régions linguis- tiques, et l’organisation doit être présente à la fois en Suisse allemande, en Suisse romande et en Suisse italienne par un secrétariat régional ou une antenne similaire.

Art. 2 L’al. 1 précise les prestations susceptibles d’être soutenues par une aide fédérale. Les prestations vi- sées dépassent la sphère d’intérêt des membres de l’organisation considérée. L’al. 2 confère au Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) la possibilité de proposer au Conseil fédéral des priorités thématiques dans le contexte du message FRI. Ces priorités thématiques permettent d’encourager spécifiquement des actions visant à combler des déficits identifiés dans le cadre du monitorage du système de formation continue dans des domaines déterminés.

Art. 3 Il est renoncé, à l’al. 1, à indiquer une valeur cible (pourcentage) de la participation fédérale aux coûts des prestations. La prestation doit être fournie de manière judicieuse, économique et avec une charge administrative minimale. Le calcul des coûts occasionnés par la fourniture de la prestation se fonde sur les coûts complets déclarés. Le montant de la contribution fédérale découle des critères mention- nés à l’al. 2. L’intérêt que la prestation présente pour la Confédération (al. 2) est mesuré à l’aune de la volonté poli- tique de la Confédération de réaliser les objectifs qu’elle s’est fixées dans le domaine de la formation continue. Pour juger de l’intérêt que l’accomplissement d’une tâche par une organisation représente pour la Confédération, il y a lieu de peser également l’intérêt propre que l’organisation prestataire trouve dans cette activité. Par exemple, l’activité d’information des organisations actives dans la for- mation continue sur leurs propres offres de formation ou sur celles de leurs membres présente peu d’intérêt pour la Confédération. L’al. 3 permet aux prestataires de se donner une orientation stratégique à plus long terme. Le finance- ment de mesures ou prestations qui ne couvrent pas toute la durée d’une période FRI est possible, mais ces activités doivent s’intégrer dans la stratégie globale de l’organisation.

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Art. 4 Cet article définit les pièces à joindre aux demandes de financement. Le dossier doit comprendre, d’une part, des indications sur l’organisation qui fait la demande et, d’autre part, des informations sur les prestations pour lesquelles le soutien est demandé. Les indications à fournir en vertu de l’al. 1, let. a servent à prouver que le demandeur entre bien dans la catégorie des organisations actives dans le domaine de la formation continue, qu’il remplit les con- ditions requises et qu’il a la capacité de fournir la prestation concernée. Il faut admettre qu’en dehors des prestations visées à l’art. 2, al. 1, les organisations actives dans le domaine de la formation continue fournissent également d’autres prestations, qui ne donnent pourtant pas droit à une aide financière. Les pièces visées à l’al. 1, let. a renseignent sur ce type de presta- tions. Les informations visées à l’al. 1, let. b concernent en revanche les prestations pour lesquelles une aide financière est demandée. Une description précise devra être rendue rendant compte des ob- jectifs, des mesures prévues et de leur budget. La demande devra aussi préciser les étapes prévues dans le déroulement des activités et justifier que la prestation envisagée répond à un besoin. Une seule date de dépôt des demandes est prévue par période de financement FRI (al. 2). Cette ma- nière de procéder contribue à ce que les prestations soient en ligne avec la stratégie de l’organisation qui les fournit. Les prestations subventionnées visées à l’al. 2 concernent le système de la formation continue dans son ensemble ou certains secteurs déterminés du système, d’où la nécessité d’une coordination des prestations (al. 4). Si la coordination entre les organisations prestataires n’aboutit pas, le SEFRI dé- cide en vertu de son pouvoir d’appréciation.

Art. 5 Le SEFRI statue sur les demandes de financement. Ceux-ci sont normalement alloués sur la base d’une convention de prestations. D’autres formes d’allocation ne sont pas exclues pour autant. Sur de- mande, le SEFRI pourra notamment rendre une décision sujette à recours, en cas de non-entrée en matière ou de rejet d’une demande.

Art. 6 Cet article précise les pièces à joindre au compte rendu annuel. Ce sont d’une part le rapport annuel et les comptes annuels approuvés, et d’autre part les documents liés directement à la prestation, tels qu’un compte rendu des objectifs atteints ou des étapes franchies, ainsi qu’un relevé des prestations sous la forme d’un calcul des centres de charges pour les prestations subventionnées par le SEFRI.

Art. 7 Les bénéficiaires des aides financières sont tenus d’informer le SEFRI immédiatement de tout chan- gement majeur dans leur organisation ou dans la fourniture de la prestation et de la survenance de tout risque susceptible de compromettre la réalisation des objectifs. Si les organisations envisagent de proposer des solutions alternatives pour la fourniture de la presta- tion convenue, elles sont tenues d’en informer le SEFRI et de soumettre ces propositions à son appro- bation.

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Section 2 Aides financières pour l’acquisition et le maintien de compétences de base chez l’adulte

Art. 8 Dans un document de principe, la Confédération (SEFRI conjointement avec d’autres services de la Confédération) et une représentation des gouvernements cantonaux en association avec les organi- sations du monde du travail (cf. art. 15 LFCo) conviennent d’objectifs stratégiques en matière d’acqui- sition et de maintien de compétences de base chez l’adulte. Ces objectifs peuvent être revus périodi- quement. Ils sont à la base de la conception des programmes cantonaux.

Art. 9 Les programmes cantonaux opérationnalisent et mettent en œuvre les objectifs stratégiques retenu dans le document de principe. Ils permettent aux cantons de faire un choix de mesures, d’offres et de projets correspondant à leur réalité et propres à contribuer à la réalisation des objectifs. Les mesures destinées à encourager l’acquisition et le maintien des compétences de base chez l’adulte sont encouragées en vertu de diverses lois fédérales et cantonales. On peut citer à titre d’exemples les mesures prévues dans le domaine de l’assurance chômage. Une grande importance revient de ce fait à la collaboration dans le développement et la mise en place des offres et à la coor- dination des mesures d’encouragement (cf. art. 15, al. 2, LFCo). L’al. 2 vise à préciser les compé- tences pour l’élaboration d’un programme cantonal. Le domaine d’encouragement défini à l’art. 13 LFCo (et plus particulièrement à l’al. 1, let. a) est égale- ment soutenu par le biais des programmes cantonaux qui s’inscrivent dans le cadre de la législation sur les étrangers. Pour prévenir les redondances et garantir la primauté de l’encouragement dans le cadre de la loi spéciale par rapport à l’encouragement qui relève de la LFCo, il est impératif de coor- donner les programmes cantonaux pour l’acquisition et le maintien de compétences de base chez l’adulte avec les programmes cantonaux d’intégration. Une coordination doit aussi intervenir avec les mesures qui sont encouragées au titre d’autres lois spéciales (cantonales ou fédérales). Là encore, l’encouragement sur la base de la loi spéciale l’em- porte sur les mesures prises en vertu de la LFCo. L’al. 4 précise que les cantons ont la compétence, dans le contexte de leurs programmes, de transfé- rer des aides financières à des tiers. Il faut rappeler à cet égard notamment la règle stipulée à l’art. 20a, al. 3, LSu qui veut que le canton rembourse les prestations fournies par les communes, au moins à hauteur de la part des contributions fédérales aux frais totaux.

Art. 10 Sur la base des programmes cantonaux visés à l’art. 9, la Confédération (SEFRI) passe des conven- tions-programmes avec les cantons. Les conventions-programmes précisent la contribution du canton à la réalisation des objectifs stratégiques retenus dans le document de principe, la contribution fédé- rale ainsi que les indicateurs servant à mesurer la réalisation des objectifs. Les programmes canto- naux font partie intégrante des conventions-programmes. Les conventions-programmes sont normalement conclues pour une période de quatre ans, renouve- lable. L’impératif de la coordination avec les programmes d’intégration cantonaux peut justifier une autre périodicité. Les modalités du processus menant à la conclusion d’une convention-programme feront l’objet de directives.

Art. 11 En vertu de l’al. 1, les aides financières aux cantons prévues à l’art. 16 LFCo sont en règle générale allouées sur la base de conventions-programmes passées entre la Confédération et les cantons. Les

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conventions-programmes sont un instrument mis en place dans le contexte de la RPT et prévu dans la loi sur les subventions (art. 20a); il est appliqué notamment dans les domaines où la Confédération et les cantons assument des tâches communes. Les conventions-programmes sont régies par les programmes cantonaux visés à l’art. 9. L’expression «en règle générale» ménage la possibilité d’allouer les aides fédérales, dans certains cas, moyennant un contrat de prestations ou par voie de décision.

Art. 12 Le DEFR fixe dans une convention avec les cantons la clé de répartition des aides financières en fa- veur des programmes cantonaux. Il peut déléguer l’élaboration et la conclusion de cette convention au SEFRI. La convention peut être négociée dans le cadre de l’élaboration du document de principe; il n’est pas prévu d’associer les organisations du monde du travail à cette négociation.

Art. 13 L’art. 13 mentionne que le montant de la contribution fédérale équivaut, au plus, aux dépenses des cantons pour un programme cantonal. Cette règle garantit que les dépenses occasionnées par l’en- couragement de l’acquisition et du maintien de compétences de base chez l’adulte sont supportées conjointement par la Confédération et les cantons.

Art. 14 Le SEFRI suit l’avancement de la mise en œuvre des programmes cantonaux et demande des rap- ports annuels. Le décompte des contributions se fait à la suite des comptes rendus.

Section 3 Entrée en vigueur

Art. 15 L’entrée en vigueur de la loi sur la formation continue ainsi que de la présente ordonnance est prévue pour le début de la prochaine période FRI (1er janvier 2017).

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