Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer (VStG) | Lexipedia

Eidgenössisches Finanzdepartement EFD

28. Juni 2017

Vernehmlassungsverfahren zum Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer (Verrech- nungssteuergesetz; VStG)

Erläuternder Bericht

2017–...... 1

Übersicht

Der Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer soll trotz feh- lender Deklaration in der Steuererklärung nicht mehr verwirken, wenn nachdeklariert wird oder die Steuerbehörde die Leistung aufrechnet. Vo- rausgesetzt ist, dass dies vor Ablauf der Einsprachefrist der Veranlagung erfolgt und die Nichtdeklaration in der Steuererklärung fahrlässig war. Ausgangslage Personen mit Wohnsitz im Inland haben grundsätzlich Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer. Sie verwirken diesen Anspruch aber, wenn sie die betreffen- den Einkünfte nicht ordnungsgemäss gegenüber den Steuerbehörden deklarieren. Bis

2014 konnte die Verrechnungssteuer auch dann erfolgreich zurückgefordert werden,

wenn die Deklaration erst nachträglich aufgrund einer Intervention der Steuerbe- hörde erfolgte. Dasselbe galt für den Fall, dass die Steuerbehörde nicht deklarierte Einkünfte von sich aus aufrechnete. Die Rückerstattung der Verrechnungssteuer war aber immer dann ausgeschlossen, wenn die ursprüngliche Nichtdeklaration in Hin- terziehungsabsicht erfolgt war. Das Bundesgericht hat die Anforderungen an die ord- nungsgemässe Deklaration in verschiedenen Urteilen präzisiert, was dazu führte, dass in den beiden genannten Situationen der Anspruch auf Rückerstattung der Ver- rechnungssteuer verwirkt ist. Die Verrechnungssteuer wird seither nur noch zurück- erstattet, wenn die nachträgliche Deklaration spontan erfolgt, d. h. bevor die Steuer- behörde die Nichtdeklaration entdeckt hat. Die fehlende Rückerstattung der Verrechnungssteuer und die gleichzeitige Erfassung mit der Einkommenssteuer führen zu einer sehr hohen Belastung der betroffenen Ein- künfte, was teilweise als Strafe empfunden wird. Die Durchsetzung des geltenden Rechts durch die Steuerbehörden stösst daher zunehmend auf Kritik und hat auch zu mehreren parlamentarischen Vorstössen geführt, die von der Stossrichtung her eine Wiederherstellung der früheren Praxis fordern. Inhalt der Vorlage Der Bundesrat will am Grundsatz festhalten, wonach der Anspruch auf Rückerstat- tung der Verrechnungssteuer in bestimmten Fällen verwirkt, und damit den Siche- rungszweck der Steuer aufrechterhalten. Er ist aber bereit, das Gesetz entsprechend der in den parlamentarischen Vorstössen geforderten Richtung anzupassen. Die vorliegende Neuerung sieht vor, dass die Rückerstattung der Verrechnungssteuer nicht verwirkt, wenn die Leistungen spontan oder auf Nachfrage der Steuerbehörde nachdeklariert werden. Dasselbe gilt, wenn die Steuerbehörde die nicht deklarierten Leistungen von sich aus aufrechnet. Eine ordnungsgemässe nachträgliche Deklara- tion ist aber nur bis zum Ablauf der Einsprachefrist betreffend die Einkommens- und Vermögenssteuerveranlagung möglich. Um Fehlanreize zu vermeiden, soll der Rückerstattungsanspruch trotzdem weiterhin verwirken, wenn der Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungssteuerbelas- teten Leistung die entsprechenden Einkünfte und Vermögen vorsätzlich mit dem Ziel einer Steuerhinterziehung nicht in der Steuererklärung angegeben hat. Potenziell

Steuerunehrliche sollen weiterhin durch die drohende Verwirkung des Rückerstat- tungsanspruch von einer Hinterziehung abgehalten werden. Steuerpflichtige ohne Ab- sicht der Steuerhinterziehung können hingegen ihre Fahrlässigkeit vor der Steuerbe- hörde wettmachen, ohne den Rückerstattungsanspruch zu verlieren. Damit ist auch der Zweck der Verrechnungssteuer, eine korrekte Besteuerung auf Grundlage einer korrekten Deklaration sicherzustellen, weiterhin erfüllt. Der Vorbehalt der Hinterzie- hungsabsicht und die damit verbundene Verwirkung des Anspruchs auf Rückerstat- tung der Verrechnungssteuer kommen nur dann zum Tragen, wenn ein entsprechen- des Strafurteil vorliegt. Alle übrigen Voraussetzungen zur Rückerstattung der Verrechnungssteuer sollen un- verändert bleiben. Die Neuerung führt zu Mindereinnahmen bei der Verrechnungssteuer, da diese künf- tig vermehrt zurückerstattet wird.

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Am 29. September 2016 reichte Nationalrätin Daniela Schneeberger die Motion „Keine Verwirkung der Verrechnungssteuer“ (16.3797) ein, in der verlangt wird, „das Verrechnungssteuergesetz sei so anzupassen, dass in der Schweiz ansässige, natürli- che Personen die Verrechnungssteuer-Rückerstattung wegen versehentlichem oder fahrlässigem Nicht- oder Falschdeklarieren nicht verwirken, solange gewährleistet ist, dass die mit der Verrechnungssteuer belasteten Vermögenserträge besteuert werden.“ Der Bundesrat zeigte Verständnis für das Anliegen, erachtete es aber als notwendig, die Rückerstattungsberechtigung ausdrücklich auf Nachdeklarationen bei noch nicht rechtskräftigen Veranlagungen einzuschränken. Daher beantragte der Bundesrat mit Beschluss vom 23. November 2016 die Ablehnung der Motion. Gleichzeitig erteilte er dem EFD den Auftrag, bis Juni 2017 eine Vernehmlassungsvorlage mit nachste- henden Eckwerten auszuarbeiten: Artikel 23 des Verrechnungssteuergesetzes vom 13. Oktober 1965¹ (VStG) soll da- hingehend präzisiert werden, dass bei noch nicht rechtskräftiger Veranlagung die ver- sehentlich nicht deklarierten verrechnungssteuerbelasteten Leistungen vom Steuer- pflichtigen grundsätzlich nachdeklariert werden können, ohne dass der Rückerstattungsanspruch verwirkt. Dies soll sowohl bei spontanen Nachdeklarationen gelten als auch bei solchen, die anlässlich einer Nachfrage der Steuerbehörde erfolgen. Damit beschränkt sich die vorliegende Vorlage auf die Thematik der Rückerstattungs- berechtigung bei natürlichen Personen im Inland. Die parlamentarische Initiative von Nationalrat Luzi Stamm vom 30. September 2016 "Verrechnungssteuergesetz. Gemischtes Verfahren" (16.474) verlangt sinngemäss das Gleiche wie die Motion Schneeberger. Sie befindet sich im Vorprüfungsverfahren in der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates.

1.2 Geltendes Recht

1.2.1 Konzept der Verrechnungssteuer

Die Verrechnungssteuer ist eine vom Bund an der Quelle (bspw. bei einer Bank oder einer Aktiengesellschaft) erhobene Steuer auf dem Ertrag des beweglichen Kapital- vermögens (Zinsen, Dividenden etc.), auf schweizerischen Lotteriegewinnen und auf Versicherungsleistungen. Die an der Quelle bei dem Schuldner oder der Schuldnerin abgezogene Steuer wird der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) überwiesen und auf den Empfänger oder die Empfängerin der Leistung überwälzt. Diese Person (bspw. eine Inhaberin eines Bankkontos oder ein Aktionär) erhält also nur noch den um die Verrechnungssteuer gekürzten Nettobetrag ausbezahlt. Die Steuer bezweckt für Inländerinnen und Inländer insbesondere die Sicherung der Einkommens- und Vermögenssteuern. Die Empfängerinnen und Empfänger der ver- rechnungssteuerbelasteten Leistung sollen veranlasst werden, den zuständigen Behör- den die verrechnungssteuerbelasteten Einkünfte und Vermögen (bspw. ein Bankkonto

3 Urteil des Bundesgerichts vom 16. September 2015, 2C_85/2015, Erwägungen 2.3 f. 4 Urteile des Bundesgerichts vom 11. Oktober 2011, 2C_95/2011 und vom 16. Januar 2013, 2C_80/2012. 5 Per 2014 hat die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) mit dem Kreisschreiben Nr.

40 der ESTV vom 11. März 2014, Verwirkung des Anspruchs von natürlichen Personen

auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer gemäss Artikel 23 VStG (nachfolgend KS 40), das vorher geltende Kreisschreiben ersetzt und damit die präzisierte Auslegung des Bundesgerichts übernommen.

6 Urteil des Bundesgerichts vom 17. März 2017, 2C_637/2016.

 die Steuerbehörde die fehlende Deklaration noch nicht bemerkt und entspre- chend interveniert hat.7 Diese Regeln finden jedoch keine Anwendung, wenn der Empfänger oder die Emp- fängerin der verrechnungssteuerbelasteten Leistung gegenüber der Steuerbehörde die entsprechenden Einkommens- oder Vermögensbestandteile in Hinterziehungsabsicht nicht deklariert hat; wenn er oder sie also Einkünfte oder Vermögen nicht in der Steu- ererklärung deklarierte, um einer Erfassung der Leistung durch die Einkommens- und Vermögenssteuer zu entgehen.8 Aus dem Dargelegten ergibt sich, dass nach geltender Auslegung keine ordnungsge- mässe Deklaration i.S. des Verrechnungssteuerrechts vorliegt, wenn die verrech- nungssteuerbelastete Leistung nicht in der Steuererklärung angegeben wurde und:9

1. die Nachdeklaration nach Eintritt der Rechtskraft der Veranlagung erfolgt;

2. die Nichtdeklaration der verrechnungssteuerbelasteten Einkünfte und Ver-

mögen in Hinterziehungsabsicht erfolgte;

3. die steuerpflichtige Person erst nach einer Intervention der Steuerbehörde

(Anfrage, Anordnung oder sonstige Intervention) nachdeklariert (dies kann der Fall sein, wenn diese Person zwar das Vermögen, nicht aber die daraus resultierenden Erträge deklariert hat; oder

4. die Steuerbehörde die nicht deklarierten Einkünfte und Vermögen aufgrund

eigener Kenntnisse aufrechnet. Solche eigene Kenntnisse kann sie aus früheren Steuererklärungen, anderen ihr bekannten Umständen oder etwa einer Buchprüfung bei der Gesellschaft gewinnen. Dies ist insbesondere bei geldwerten Leistungen der Fall. Eine geldwerte Leistung erfolgt von der Gesellschaft (bspw. einer Einmann-AG) an den Beteiligungsinhaber (bspw. den alleinigen Aktionär). Sie ist insbesondere zu bejahen, wenn die Gesell- schaft eine Leistung ausrichtet, der keine angemessene Gegenleistung ge- genübersteht. Begünstigt wird der Beteiligungsinhaber oder eine ihm nahe- stehende Person. Im Drittvergleich ist das Missverhältnis von Leistung und Gegenleistung klar erkennbar. Rechnet etwa der Beteiligungsinhaber Pri- vataufwand über die Gesellschaft ab, so liegt eine geldwerte Leistung vor. Der Privataufwand wird von der Steuerbehörde als zusätzliches Privatein- kommen bei der Einkommenssteuer aufgerechnet. Bei der Gesellschaft hat die geldwerte Leistung analoge Folgen. Sie wird aufgerechnet, womit sich

7 Gemäss Urteil des Bundesgerichts vom 23. Mai 2016, 2C_322/2016, Erwägung 3.2.1. f. ist dies zu bejahen, "wenn die steuerpflichtige Person die verrechnungssteuerbelasteten Einkünfte (...) spontan in der nächstfolgenden Steuererklärung nach Fälligkeit der Leis- tung deklariert oder aber zumindest die eingereichte Steuererklärung spontan so frühzeitig ergänzt, dass die Einkünfte von der Veranlagungsbehörde noch vor der definitiven Veran- lagung berücksichtigt werden können. Die bundesgerichtliche Praxis verlangt damit eine spontane Erstmeldung (im Rahmen der Steuererklärung) bzw. zumindest eine spontane Nachmeldung, die so rechtzeitig erfolgt, dass die bislang noch nicht deklarierte verrech- nungssteuerbelastete Einkunft in der Veranlagungsverfügung auch tatsächlich noch be- rücksichtigt werden kann." 8 KS 40 Ziff. 3.1 mit Verweis auf das Urteil des Bundesgerichts vom 4. Dezember 1996, publ. im Archiv für Schweizerisches Abgaberecht [ASA] 66, 166.

9 Vgl. auch KS 40, Ziff. 3.1 und 3.2.

die Bemessungsgrundlage für die Gewinnsteuern erhöht. Da die Gesell- schaft Gewinne (verdeckt) ausschüttet, unterliegt der Betrag der geldwerten Leistung auch der Verrechnungssteuer. Die Steuerfolgen einer durch die Steuerbehörde korrigierten geldwerten Leistung sind also dieselben wie jene bei einer Dividende.10

Vereinfachte Übersicht der Rückerstattungsberechtigung natürlicher Personen im Inland bei fehlender Rückerstat- Deklaration in der Steuererklärung tungs- anspruch Wie werden die in der Steuererklärung nicht deklarierten verrechnungssteuerbelasteten nicht Einkünfte mit der Einkommenssteuer erfasst? verwirkt verwirkt

Nichtdeklaration Nichtdeklaration durch Auf- rechnung der Steuerbehörde durch Nachdeklarati

ohne Hinter- mit Hinter- on nach einer Nachfrage der Steuerbehörde vor 2014: Rückerstattung nicht verwirkt durch

ziehungsabsicht ziehungsabsicht spontane Nach- (unter Beachtung von Artikel 32 VStG) deklaration durch rechnerische Korrektur Verfahrens- gar nicht/im Nachsteuerverfahren schritt auf der Zeitachse Abgabe Steuererklärung Einsprachefrist Bundesgericht

Rein rechnerische Korrekturen führen nicht zu einer Verwirkung des Anspruchs auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer. Eine rechnerische Korrektur liegt vor, wenn bereits deklarierte Erträge durch die Steuerbehörde angepasst werden. Das ist etwa der Fall bei Schreibfehlern, der Deklaration von Netto- statt Bruttoerträgen, der An- passung von geschäftsmässig nicht begründeten privaten Unkostenanteilen der Betei- ligungsinhaberin oder des Beteiligungsinhabers, Bewertungsdifferenzen usw. In ei- nem solchen Fall nimmt die Steuerbehörde eine Aufrechnung bei der Einkommenssteuer vor, ohne dass der Anspruch auf Rückerstattung verwirkt.11 In Teilen der Lehre wird unter Berufung auf die Europäische Menschenrechtskonven- tion und die dazu ergangene Rechtsprechung vorgebracht, dass es sich bei der Ver- wirkung der Rückerstattung der Verrechnungssteuer um eine Strafe im rechtlichen Sinne handle.12 Entsprechend müssten die strafrechtlichen Verfahrensgarantien ein- gehalten werden, und es gelte der Grundsatz des Verbots der doppelten Bestrafung. Eine solche doppelte Bestrafung wird von diesen Autoren in der Kumulation der nicht zurückerstatteten Verrechnungssteuer und der zu entrichtenden Einkommenssteuer erblickt. Das Bundesgericht hat bisher offengelassen, ob für die Verwirkung des Anspruchs auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer ein dem Empfänger oder der Empfängerin der verrechnungssteuerbelasteten Leistung vorwerfbares Verhalten erforderlich ist. Es

10 Vorbehalten bleiben etwaige zusätzliche strafrechtliche Folgen.

11 KS 40, Ziff. 3.2.

12 Vgl. z.B. DANIEL HOLENSTEIN / JULIA VON AH, Kreisschreiben ESTV Nr. 40 – nach dem Öffnen der Büchse der Pandora bleibt nur die Hoffnung, in: ASA 85, 609 ff.

hält allerdings fest, dass einfache Fahrlässigkeit genügen würde, wenn ein Verschul- den erforderlich sein sollte.13 In ständiger Rechtsprechung hält es fest, „dass der Rechtsverlust nach Artikel 23 VStG nicht als Strafe anzusehen ist bzw. nicht primär der "Bestrafung" des Steuerpflichtigen dient. Stattdessen hat es den Sicherungszweck der Verrechnungssteuer in den Vordergrund gestellt (…).“14

1.2.3 Meldeverfahren und Nacherhebung der

Verrechnungssteuer Nach Artikel 20 Absatz 1 VStG kann dem Schuldner oder der Schuldnerin der ver- rechnungssteuerbelasteten Leistung unter bestimmten Voraussetzungen gestattet wer- den, die Steuerpflicht durch Meldung statt durch Entrichtung der Verrechnungssteuer zu erfüllen (sog. Meldeverfahren). In diesem Fall muss er oder sie die Verrechnungs- steuer nicht an die ESTV überweisen und auch nicht auf den Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungssteuerbelasteten Leistungen überwälzen. Vielmehr meldet er oder sie der Steuerbehörde den steuerpflichtigen Sachverhalt, den Empfän- ger oder die Empfängerin etc. und zahlt diesem oder dieser 100 Prozent der Leistung aus. Die Steuerbehörde kann anhand der konkreten Meldung überprüfen, ob der Emp- fänger oder die Empfängerin der verrechnungssteuerbelasteten Leistung diese auch ordnungsgemäss deklariert hat. Das Meldeverfahren gilt bei Kapitalerträgen insbe- sondere dann, wenn die Steuerentrichtung zu unnötigen Umtrieben oder zu einer of- fenbaren Härte führen würde. Vorausgesetzt für das Meldeverfahren ist u. a., dass der Empfänger oder die Empfän- gerin zur Rückerstattung berechtigt ist (Ziff. 1.2.2). Wurde die Verrechnungssteuer zu Unrecht nicht entrichtet und sind die Voraussetzungen des Meldeverfahrens nicht er- füllt, so wird die Verrechnungssteuer nachträglich erhoben.

1.2.4 Verfahrensrechtliche Aspekte

Bei der Erhebung der Einkommens- und Vermögenssteuer gilt das sogenannte ge- mischte Veranlagungsverfahren. Die Steuerbehörden haben den Sachverhalt von Am- tes wegen abzuklären, die Steuerpflichtigen tragen aber Mitwirkungspflichten (Pflicht zur korrekten und vollständigen Deklaration in der Steuererklärung). Demnach darf sich die Steuerbehörde im Massenverfahren der Veranlagung auf die Deklaration des Steuerpflichtigen in der Steuererklärung verlassen. Sie trifft grundsätzlich keine Nachforschungspflicht betr. der Vollständigkeit und Korrektheit der Deklaration. Ge- stützt auf den erstellten Sachverhalt wendet die Steuerbehörde das Recht von Amtes wegen an und legt den Steuerbetrag in der Veranlagungsverfügung fest. Bei der Verrechnungssteuer gilt demgegenüber das sogenannte Selbstveranlagungs- verfahren. Der Schuldner oder die Schuldnerin der verrechnungssteuerbelasteten Leistungen nimmt die Veranlagung selbst vor, indem sie den Sachverhalt ermittelt und deklariert, die Steuer berechnet und den Steuerbetrag entrichtet. Bei Bank- und

13 Statt vieler: Urteil des Bundesgerichts vom 16. September 2015, 2C_85/2015, Erwägung 2.5. 14 Urteil des Bundesgerichts vom 13.Dezember 2004, 2A.299/2004, in: ASA 75, 417, Erwä- gung 4.2.1.

Obligationenzinsen entsteht die Verrechnungssteuerforderung grundsätzlich mit der Zinsfälligkeit. Die Verrechnungssteuer ist 30 Tage nach Ablauf jedes Geschäftsvier- teljahres fällig. Bei Gewinnausschüttungen entsteht die Verrechnungssteuerforderung grundsätzlich mit dem Dividendenbeschluss der Generalversammlung. Die Verrech- nungssteuer ist 30 Tage später fällig. Die zuständige Behörde nimmt lediglich stich- probenweise Kontrollen und allenfalls Berichtigungen vor. Das Verfahren zur Rückerstattung bei natürlichen Personen spielt sich vor der kanto- nalen Steuerbehörde ab. Diese prüft zusammen mit der Steuererklärung nebst den üb- rigen Voraussetzungen zur Rückerstattung der Verrechnungssteuer auch die ord- nungsgemässe Deklaration. Gegen einen negativen Entscheid betr. Rückerstattungsberechtigung kann innerhalb von 30 Tagen Einsprache bei der kanto- nalen Steuerbehörde eingelegt werden. Gegen den Einspracheentscheid kann sodann Beschwerde vor mindestens einer kantonalen Gerichtsinstanz und schliesslich vor Bundesgericht geführt werden. Ob der Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungssteuerbelasteten Leistun- gen diese deklariert hat, ist eine Sachverhaltsfrage. Die Frage, ob eine Deklaration ordnungsgemäss war, ist demgegenüber eine Rechtsfrage. Die kantonale Steuerbe- hörde und in aller Regel die erste gerichtliche Instanz sind befugt, den massgeblichen Sachverhalt zu überprüfen.15 Die oberen Gerichte sind – vorbehältlich der Willkür – grundsätzlich an diesen Sachverhalt gebunden (sog. eingeschränkte Kognition). Dar- aus folgt, dass vor diesen Gerichten grundsätzlich keine weiteren Elemente, die den Sachverhalt betreffen, mehr eingebracht werden können (sog. Novenverbot). Nicht deklarierte Leistungen können also aus prozessrechtlichen Gründen vor oberen Ge- richten nicht mehr nachdeklariert werden.

1.2.5 Steuerstrafrecht

Wurden die verrechnungssteuerbelasteten Leistungen und das entsprechende Vermö- gen nicht ordnungsgemäss deklariert, so ist die Einleitung eines Verfahrens wegen Steuerhinterziehung und/oder Steuerbetrugs bei der Einkommens- oder Vermögens- steuer zu prüfen. Es ist zu beachten, dass der Steuerbetrug immer auch die Absicht einer Steuerhinterziehung einschliesst und dass diese beiden Tatbestände in Idealkon- kurrenz stehen, d. h. parallel verfolgt werden. Im Folgenden wird daher ausschliess- lich von Steuerhinterziehung gesprochen, da diese für die vorliegend interessierende Verwirkung der Verrechnungssteuer bereits ausreicht. Selbstverständlich würde aber auch der (ggf. nur versuchte) Steuerbetrug zur Verwirkung des Anspruchs auf Rück- erstattung führen. Solange die Veranlagung noch nicht rechtskräftig ist, ist ein Verfahren wegen ver- suchter Steuerhinterziehung einzuleiten. Eine versuchte Steuerhinterziehung ist nur strafbar, wenn sie mit Vorsatz begangen wird. Entsprechend ist eine fahrlässig ver- suchte Steuerhinterziehung strafrechtlich nicht relevant. Falls die Einkommens- und Vermögenssteuerveranlagung bereits in Rechtskraft erwachsen ist, ist die vollendete Steuerhinterziehung zu prüfen.

15 Das Gerichtsverfahren in den Kantonen wird durch das kantonale Recht geregelt. Damit kann es unterschiedlich ausgestaltet sein und bspw. eine oder mehrere Instanzen vorse- hen.

Wurde die Verrechnungssteuer nicht ordnungsgemäss abgeliefert oder gemeldet, so ist ein Verfahren wegen Hinterziehung der Verrechnungssteuer zu prüfen. Eine geldwerte Leistung (Ziff. 1.2.2) kann also bspw. bei der Einkommenssteuer und der Verrechnungssteuer zu einer Verurteilung wegen Steuerhinterziehung oder Steu- erbetrugs führen. Dem Täter oder der Täterin drohen in allen Verfahren grundsätzlich Bussen, Geld- oder Freiheitsstrafen.

1.3 Die beantragte Neuregelung

Die Neuerung sieht vor, dass eine ordnungsgemässe Deklaration nicht nur wie bisher vorliegt (vgl. Ziff. 1.2.2):  bei einer Deklaration in der Steuererklärung,  einer rechnerischen Korrektur, oder  einer spontanen Nachdeklaration durch den Empfänger oder die Empfänge- rin der verrechnungssteuerbelasteten Leistung, d. h. bevor die Steuerbe- hörde die Nichtdeklaration entdeckt hat, sondern neu auch möglich ist:  bei einer Nachdeklaration des Empfängers oder der Empfängerin der ver- rechnungssteuerbelasteten Leistung nach einer Nachfrage der Steuerbe- hörde, oder  bei einer Aufrechnung der nichtdeklarierten Einkünfte oder Vermögen durch die Steuerbehörde aufgrund eigener Kenntnis. Die ordnungsgemässe Deklaration muss jedoch vor Ablauf der Einsprachefrist betref- fend die Einkommens- und Vermögenssteuerveranlagung erfolgen (nachfolgend: Ab- lauf der Einsprachefrist). Kann die ordnungsgemässe Deklaration bejaht werden, so ist der Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer nicht verwirkt. Vorbe- halten sind Fälle, in denen der Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungs- steuerbelasteten Leistungen die Einkünfte oder Vermögen vorsätzlich nicht in der Steuererklärung deklariert hat. Bei Nachdeklaration bzw. Aufrechnung nach Ablauf der Einsprachefrist ist der An- spruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer – mit Ausnahme der rechnerischen Korrektur – verwirkt, wie dies bereits im geltenden Recht der Fall ist. Von der Neuregelung ebenfalls unberührt bleiben die rechtlichen Grundlagen zur Ein- leitung und Durchführung von Strafverfahren wegen versuchter vorsätzlicher Steuer- hinterziehung. Bei Verdacht auf eine versuchte Steuerhinterziehung eröffnet die Steu- erbehörde ein entsprechendes Strafverfahren. Der Entscheid über die Rückerstattung der Verrechnungsteuer wird aufgeschoben, bis das Strafverfahren abgeschlossen ist. Wird der Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungssteuerbelasteten Leis- tung wegen versuchter Steuerhinterziehung verurteilt, so verwirkt der Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer bezüglich dieser Einkünfte und Vermögen und das sistierte Gesuch um Rückerstattung ist abzuweisen. Kommt es nicht zu einer Verurteilung, so wird die Rückerstattung gewährt, sofern die übrigen Voraussetzun- gen erfüllt sind.

Vereinfachte Übersicht der Rückerstattungsberechtigung natürlicher Personen im Inland bei fehlender Rückerstat- Deklaration in der Steuererklärung gemäss Neuerung tungs- anspruch Wie werden die in der Steuererklärung nicht deklarierten verrechnungssteuerbelasteten Einkünfte mit nicht der Einkommenssteuer erfasst? verwirkt durch Auf- verwirkt rechnung der Stellte die Nichtdeklaration eine Steuerbehörde durch strafbare versuchte Steuer- Nachdeklara- tion nach einer hinterziehung/-betrug der Nachfrage der Einkommenssteuer dar? Steuerbehörde durch (unter Beachtung von spontane Artikel 32 VStG) Nach- nein ja deklaration durch rechnerische Korrektur Verfahrens- gar nicht/im Nachsteuerverfahren schritt auf der Zeitachse Abgabe Steuererklärung Einsprachefrist Bundesgericht

Mit dieser Vorlage wird im Wesentlichen der bis 2014 als ordnungsgemässe Dekla- ration verstandene Begriff im VStG festgeschrieben (vgl. Ziff. 1.2.2).

1.4 Begründung der Neuregelung

Die steuerpflichtige Person hat nach Erhalt der Veranlagungsverfügung die Pflicht und Möglichkeit, bis zum Ablauf der Einsprachefrist noch einmal zu prüfen, ob alle Einkommens- und Vermögensbestandteile deklariert wurden oder ob allenfalls Kor- rekturen vorzunehmen sind. Damit ist sichergestellt, dass eine Fahrlässigkeit vor der Steuerbehörde noch wettgemacht werden kann. Möglich wäre auch, die Nachdeklaration oder Aufrechnung bis zur Rechtskraft der Einkommens- und Vermögenssteuerveranlagung zuzulassen. Gegen diese Variante sprechen insbesondere prozessrechtliche Gründe (vgl. Ziff. 1.2.4). Aufgrund des No- venverbots und der eingeschränkten Kognition ist es den oberen Gerichten nicht mög- lich, neue Sachverhaltselemente entgegenzunehmen. Es ist auch zu beachten, dass der Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer innerhalb von drei Jahren zu stel- len ist (vgl. Ziff. 1.2.2). Wenn die Nachdeklaration erst anlässlich eines gerichtlichen Verfahrens erfolgt, dürfte die Rückerstattung der Verrechnungssteuer daher regelmäs- sig bereits infolge Zeitablauf scheitern (Ziff. 1.2.2). Aus diesen Gründen hat sich der Bundesrat für den Ablauf der Einsprachefrist als massgebenden Zeitpunkt entschie- den. Deklariert die steuerpflichtige Person innert der Einsprachefrist zusätzliche verrech- nungssteuerbelastete Leistungen, so verwirkt sie den Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer nur noch dann, wenn eine versuchte vorsätzliche Steuerhinterzie- hung in einem Strafverfahren festgestellt wurde. Der als Strafe empfundene Effekt, dass zugleich die nicht rückforderbare Verrech- nungssteuer und die Einkommenssteuer anfallen können, beschränkt sich im Veran- lagungsverfahren damit auf strafbare Handlungen. Die Empfängerin oder der Emp- fänger der verrechnungssteuerbelasteten Leistung ohne Absicht einer

Steuerhinterziehung kann eine Fahrlässigkeit (sei dies aus Versehen oder Unkenntnis) bei der erstmaligen Deklaration in der Steuererklärung ohne Folgen bei der Verrech- nungssteuer wettmachen. Damit wird die Verwirkung der Rückerstattung der Ver- rechnungssteuer aufgrund einer Fahrlässigkeit in den allermeisten Fällen nicht mehr eintreten. Die Verwirkung der Rückerstattung der Verrechnungssteuer bei einer versuchten Steuerhinterziehung ist notwendig, um dem Sicherungszweck der Verrechnungs- steuer weiterhin Geltung zu verschaffen. Nur so können Steuerunehrliche von poten- ziellen Steuerhinterziehungen abgehalten werden und die rechtsgleiche Durchsetzung der Einkommens- und der Vermögenssteuer sichergestellt werden (Ziff. 1.2.2). Eine weitergehende Einschränkung des Sicherungszwecks würde zu zusätzlichen Minder- einnahmen für Bund, Kantone und Gemeinden führen. Die Neuerung führt damit dazu, dass:  im Vergleich zur heutigen Rechtslage die Verrechnungssteuer vermehrt zu- rückerstattet wird.  das Meldeverfahren (Ziff. 1.2.3), insbesondere bei geldwerten Leistungen, vermehrt zur Anwendung gelangt. (Der Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer wird unter dem neuen Recht in zusätzlichen Fällen ge- geben sein. Damit ist diese Voraussetzung für das Meldeverfahren im Ver- gleich zum geltenden Recht häufiger erfüllt. Da die nachträgliche Erhebung der Verrechnungssteuer auf geldwerten Leistungen zu unnötigen Umtrieben führen kann, wird das Meldeverfahren genehmigt werden können.)  potenziell Steuerunehrliche weiterhin von einer Hinterziehung abgehalten werden.  der präventive Charakter der Verrechnungssteuer intakt und damit das Steu- eraufkommen bei der Einkommens- und Vermögenssteuer von Bund, Kan- tonen und Gemeinden gesichert bleibt.

1.5 Umsetzung

Die Umsetzung der Neuerung wird primär durch die Kantone erfolgen. Sie prüfen im Rahmen der Einkommens- und Vermögensveranlagung die ordnungsgemässe Dekla- ration nach Artikel 23 VStG zusammen mit dem Rückerstattungsantrag. Der Bund übt lediglich die Oberaufsicht aus und prüft die korrekte Anwendung des Rechts durch die kantonalen Steuerbehörden. Es ist vorgesehen, dass der Bundesrat das Inkrafttreten bestimmen soll. Betreffend Übergangsbestimmung vgl. Ziffer 2.

2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

Art. 23 Abs. 1 (Betrifft nur den französischen Text) und 2 Im französischen Text zu Artikel 23 Absatz 1 werden lediglich redaktionelle Anpas- sungen vorgenommen.

Die in Artikel 23 Absatz 1 VStG erwähnte Deklarationspflicht (Deklarationsklausel) als Voraussetzung für die Rückerstattung der Verrechnungssteuer bleibt unverändert bestehen. Im neuen Absatz 2 wird eine Ausnahmebestimmung zur Verwirkung eingefügt (vgl. ). Weiter wird festgelegt, bis wann eine ordnungsgemässe Deklaration erfolgen muss und wann der Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer verwirkt (vgl. ).

 Wann wird die Verrechnungssteuer zurückerstattet? Situation Deklaration in Steuererklärung (Art. 23 Abs. 1) Der Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungssteuerbelasteten Leistung deklariert die Einkünfte und Vermögen in der Steuererklä- rung. Spontane Nachdeklaration (Art. 23 Abs. 1 und 2) Der Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungssteuerbelasteten Leistung deklariert vor Ablauf der Einsprachefrist die in der Steuerer- klärung nicht deklarierten Einkünfte oder Vermögen nach, bevor die Steuerbehörde interveniert hat. Die ursprüngliche Nichtdeklaration be- ruhte auf Fahrlässigkeit.16 Beispiel: Der Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungssteu- erbelasteten Leistung entdeckt einen Tag nach der Abgabe der Steuer- erklärung, dass er oder sie ein Bankkonto nicht angegeben hat und holt dies nach. Die Nichtdeklaration beruhte auf Fahrlässigkeit. Nachdeklaration nach einer Intervention der Steuerbehörde (Art. 23 Abs. 2 Ziff. a, neu) Der Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungssteuerbelasteten Leistung deklariert vor Ablauf der Einsprachefrist die in der Steuerer- klärung nicht deklarierten Einkünfte oder Vermögen nach, nachdem die Steuerbehörde bei ihm bzw. ihr interveniert hat (zum Begriff der Inter- vention vgl. Ziff. 1.2.2). Die ursprüngliche Nichtdeklaration beruhte auf Fahrlässigkeit. Beispiel: Die Steuerbehörde entdeckt bei einer Kontrolle der Steuerer- klärung, dass der Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungs- steuerbelasteten Leistung zwar ein Aktienportfolio, aber keine Dividen- den deklariert hat.

16 Urteil des Bundesgerichts vom 13. Dezember 2004, 2A.299/2004, Erwägung 4.3: „Fahr- lässig handelt, wer die Folgen seines Verhaltens aus pflichtwidriger Unvorsichtigkeit nicht bedacht oder darauf nicht Rücksicht genommen hat. Pflichtwidrig ist die Unvorsich- tigkeit, wenn der Betreffende die Vorsicht nicht beachtet, zu der er nach den Umständen und nach seinen persönlichen Verhältnissen verpflichtet ist.“

Aufrechnung aufgrund eigener Kenntnis (Art. 23 Abs. 2 Ziff. b, neu) Die Steuerbehörde rechnet die nicht deklarierten Einkünfte oder Ver- mögen im Rahmen der Veranlagung von sich aus aufgrund eigener Kenntnis auf (zum Begriff der Aufrechnung und der eigenen Kenntnis vgl. Ziff. 1.2.2). Die ursprüngliche Nichtdeklaration beruhte auf Fahr- lässigkeit. Beispiel: Die Steuerbehörde entdeckt bei einer Buchprüfung einer AG geldwerte Leistungen. Entsprechend korrigiert sie den Gewinn bei der AG. Zugleich wird sie auch bei der Einkommenssteuer des Empfängers oder die Empfängerin (Aktionär oder Aktionärin) eine Aufrechnung vornehmen. Die Nichtdeklaration beruhte auf Fahrlässigkeit. Die Steuerbehörde nimmt im Rahmen der Veranlagung eine rechneri- sche Korrektur vor (Art. 23 Abs. 1) Zum Begriff der rechnerischen Korrektur vgl. Ziff. 1.2.2. Beispiel: der Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungssteu- erbelasteten Leistung deklariert in der Steuererklärung die Netto- statt die Bruttodividende. Rechtsfolge Liegt eine der umschriebenen Situationen vor, so ist der Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer nicht verwirkt.

 Wann wird die Verrechnungssteuer nicht zurückerstattet? Situation keine Deklaration/Aufrechnung bis Ablauf Einsprachefrist (Artikel 23 Absatz 2) Die Nachdeklaration durch den Empfänger oder die Empfängerin der verrechnungssteuerbelasteten Leistung oder die Aufrechnung durch die Steuerbehörde erfolgt erst nach Ablauf der Einsprachefrist von 30 Ta- gen (vgl. dazu Ziff. 1.4). vorsätzlich versuchte Steuerhinterziehung (keine Fahrlässigkeit, Art.

23 Abs. 2)

Die Nichtdeklaration in der Steuererklärung stellt eine versuchte Steu- erhinterziehung (Art. 176 DBG) dar. Da lediglich die vorsätzlich ver- suchte Steuerhinterziehung strafbar ist, führt Fahrlässigkeit nicht zur Verwirkung der Rückerstattungsberechtigung der Verrechnungssteuer (vgl. Ziff. 1.2.5). Rechtsfolge Ist eine der vorgenannten Situationen erfüllt, so verwirkt der Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer. Wenn die Steuerbehörde im Zeitpunkt des Entscheides über den Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer den Verdacht auf eine Steu- erhinterziehung bezüglich der belasteten Einkünfte und Vermögen hat, so leitet sie ein Strafverfahren ein. Bis zum Abschluss dieses Verfah- rens erfolgt keine Rückerstattung der auf die untersuchten Leistungen entfallenden Verrechnungssteuer.

Im Falle einer Nachdeklaration oder Aufrechnung nach Ablauf der Ein- sprachefrist tritt die Verwirkung verschuldensunabhängig ein.

Die übrigen Voraussetzungen zur Rückerstattung der Verrechnungssteuer (vgl. Ziff. 1.2.2) bleiben unverändert und müssen weiterhin erfüllt werden, damit dem Rücker- stattungsgesuch des Empfängers oder die Empfängerin der verrechnungssteuerbelas- teten Leistung stattgegeben werden kann. Dies gilt namentlich für die Frist von drei Jahren nach Artikel 32 Absatz 1 VStG. Die Neuerung führt zu keiner zusätzlichen Nachforschungspflicht der Steuerbehörde bezüglich Korrektheit und Vollständigkeit der Deklaration (vgl. Ziff. 1.2.4)

Art. 70d Gemäss dieser Übergangsbestimmung ist die Anpassung in Artikel 23 VStG auf mit der Verrechnungssteuer belastete Einkünfte anwendbar, die im Kalenderjahr vor In- krafttreten der Neuerung fällig werden (vgl. Ziff. 1.2.4.). Tritt Artikel 23 Absatz 2 VE-VStG bspw. per 1. Januar 2019 in Kraft, gilt er für ab 1. Januar 2018 fällige, der Verrechnungssteuer unterliegende Leistungen.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Die Neuerung führt zu Mindereinnahmen bei der Verrechnungssteuer, da diese ver- mehrt zurückerstattet werden wird. Die finanziellen Auswirkungen lassen sich jedoch nicht quantifizieren. Einerseits sind keine quantitativen Informationen zur Anzahl o- der Höhe verwirkter Rückerstattungsansprüche infolge mangelhafter Deklaration ver- fügbar. Andererseits kann die durch die vorliegende Neuerung hervorgerufene Ver- haltensänderung nicht vorhergesagt werden. So kann insbesondere nicht abgeschätzt werden, wie viele Steuerpflichtige neu erfolgreich eine Rückerstattung der Verrech- nungssteuer beantragen werden.

3.1.2 Personelle Auswirkungen

Die Neuerung hat keine Auswirkungen auf den Personalstand des Bundes.

3.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden

Seit dem 1. Januar 2008 beträgt der Anteil der Kantone am Ertrag der Verrechnungs- steuer 10 Prozent (Art. 132 Abs. 2 der Bundesverfassung17). Entsprechend gelten die Ausführungen unter Ziff. 3.1 auch für die Kantone und Gemeinden.

17 SR 101

3.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Die Neuerung hat keine spürbaren volkswirtschaftlichen Auswirkungen. Selbst wenn der Anreiz zu einer spontanen Deklaration in der Steuererklärung und damit der Si- cherungscharakter der Verrechnungssteuer eingeschränkt werden sollten, kann sich dies höchstens auf den Staatshaushalt auswirken.

4. Rechtliche Aspekte

Aufgrund von Artikel 132 Absatz 2 BV hat der Bund die ausschliessliche Kompetenz zur Regelung der Verrechnungssteuer. Teilweise wird vorgebracht, die Verwirkung der Rückerstattung der Verrechnungssteuer stelle in Kombination mit der Erhebung der Einkommenssteuer eine Strafe dar (vgl. Ziff. 1.2.2). Entsprechend seien u.a. die Garantien für ein rechtsstaatliches Verfahren sowie das Verbot der doppelten Bestra- fung (Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 195018 [EMRK]) verletzt. Sinngemäss wird vorgebracht, die Verrechnungssteuer dürfe nicht erhoben respektive müsse zurückerstattet werden, sobald die Einkommenssteuer kor- rekt erhoben werden konnte. Der Sicherungszweck sei dann erfüllt. Dabei wird allerdings vernachlässigt, dass es sich bei der Verrechnungssteuer nicht um eine reine Sicherungssteuer handelt, sondern auch um eine Defraudantensteuer. Diese beiden Zwecke der Verrechnungssteuer sind gleichwertig. Bei einer nicht ord- nungsgemässen Deklaration kommt die Defraudantensteuer zum Tragen. Die gesetz- liche Verwirkungsfolge ist nicht strafrechtlicher Natur. So hält auch das Bundesge- richt in konstanter Rechtsprechung fest, dass es sich bei der Verwirkung der Rückerstattung um keine Strafe handelt. 19 Mit der vorliegender Neuerung wird der Begriff der ordnungsgemässen Deklaration ausgeweitet. Dies hat zur Folge, dass die Verrechnungssteuer vermehrt erfolgreich zurückgefordert werden kann. Damit wird der Anwendungsbereich der Defraudanten- steuer eingeschränkt. Würde der Zweck der Defraudantensteuer vollständig abge- schafft, würde der Steuerhinterziehung Vorschub geleistet. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verrechnungsteuer zwei gleichwertige Zwecke verfolgt. Keinem der beiden kommt Strafcharakter zu. Da der beschriebene Effekt aber als Strafe wahrgenommen werden kann, soll die Rückerstattungsberech- tigung vorliegend ausgedehnt und in gewissen Fällen der Sicherungszweck in den Vordergrund gestellt werden. Die Funktion der Defraudantensteuer soll erhalten blei- ben. Zur Festlegung des Übergangs von der Sicherungs- zur Defraudantensteuer greift der Bundesrat auf die versuchte Steuerhinterziehung zurück. Im Ergebnis greift die Defraudantensteuer infolge nicht ordnungsgemässer Deklaration im Inland nur noch bei Personen, die ein Steuerdelikt begehen.

18 SR 0.101 19 Urteil des Bundesgerichts vom 13. Dezember 2004, 2A.299/2004, in: ASA 75, 417, Er- wägung 4.2.1.