CDAP - GE.2020.0021 - 2020-09-23 - A.________/Municipalité de La Tour-de-Peilz, Service de la population Secteur des naturalisations

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 septembre 2020

Composition

Mme Imogen

Billotte, présidente; Mme Mihaela Amoos Piguet, juge; M.

Etienne Poltier, juge suppléant,

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de La

Tour-de-Peilz, représentée par Me Pascal NICOLLIER,

avocat, à La Tour-de-Peilz,

Autorité concernée

Service de la

population Secteur des naturalisations,

Centre de

numérisation,

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision de la

Municipalité de La Tour-de-Peilz du 30 septembre 2019 refusant de lui

octroyer la bourgeoisie

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________, né le ******** 1982, est citoyen français.

Il est domicilié, depuis 2010 à La Tour de Peilz; son domicile antérieur,

depuis 2007, se trouvait à Vevey. L'intéressé est célibataire et sans enfant.

B.

Il a déposé, le 14 février 2018, une demande de

naturalisation, auprès du Département de l'économie, de l'innovation et du

sport, Service de la population, secteur des naturalisations (ci-après: SPOP).

C.

a) Le dépôt de cette demande marque, à teneur de la

loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11, entrée

en vigueur le 1er janvier 2018) le début de la (première) phase

cantonale de la procédure. Dans ce contexte, le SPOP a vérifié que le requérant

remplissait les conditions formelles pour l'octroi de la naturalisation

(notamment les conditions de durée de séjour en Suisse). Il a également

vérifié, en application de l'article 25 LDCV, que le casier judiciaire du

requérant était vierge. Ces divers contrôles effectués, le SPOP a mis un terme

à cette première phase cantonale en délivrant un préavis positif, fondé sur le

rapport d'enquête (partie 1) élaboré durant cette phase de l'instruction; cela

étant, il a désigné la commune de La Tour de Peilz pour procéder à la suite de

l'instruction et compléter le rapport d'enquête (en application de l'art. 29

al. 2 LDCV; voir les courriers adressés le 10 septembre 2018 respectivement à A.________

et à la commune de La Tour de Peilz).

b) Les services de la municipalité de

cette commune ont alors débuté la phase communale de la procédure. Dans ce

contexte, la municipalité doit examiner divers éléments, énumérés à l'art. 31

LDCV dont la participation à la vie sociale et culturelle de la population

suisse et vaudoise, les contacts de l'intéressé avec des Suisses, ses

connaissances élémentaires sur les particularités géographique, historique, politique

et sociale de la Suisse et du canton de Vaud et enfin le respect de l'ordre

public. Les mesures d'instruction prises à cet effet doivent permettre à

l'autorité communale de remplir la deuxième partie du rapport d'enquête

nécessaire au prononcé d'une décision. Dans ce contexte, il faut noter que, le

12 mars 2019, le requérant a passé avec succès le test de connaissances

élémentaires, obtenant 47 points sur 48. En revanche, sur la base du contrôle

effectué auprès de la police, le rapport d'enquête (partie 2) du 9 mai 2019

donne, à la question "Affaires de police au niveau communal", une

réponse positive: "comportement répété et sanctionné contraire à la

sécurité et à l'ordre public sur les trois dernières années".

Le SPOP, ayant pris connaissance de la

deuxième partie de ce rapport d'enquête, rempli par l'autorité communale, a

estimé qu'il était lacunaire s'agissant des reproches adressés au requérant par

l'autorité de police; il a donc invité l'autorité communale, par lettre du 22

juillet 2019, à compléter ces informations. Toutefois, en réponse à cette

demande, la Municipalité de La Tour de Peilz a informé le SPOP que l'organe de

police (en l'occurrence l'Association Sécurité Riviera, qui est une entité

intercommunale) avait indiqué "qu'elle ne pouvait pas [...] transmettre

d'informations précises" à ce sujet; la municipalité se contentait

néanmoins de la réponse de cet organe de police pour confirmer son préavis

négatif.

D.

En fin de compte, malgré les nouvelles remarques

critiques du SPOP du 23 septembre 2019, la Municipalité de La Tour de Peilz a

pris, le 16 janvier 2020, une décision de refus de la bourgeoisie communale,

considérant que l'intéressé ne remplissait pas la condition "respect de

la sécurité et de l'ordre publics", en raison d'infractions à la loi

sur la circulation routière et de diverses interventions au règlement général

de police.

E.

Agissant par acte du 9 février 2020, confié à La

Poste le 12 février (soit en temps utile), A.________ a recouru contre cette

décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (ci-après: CDAP); il demande en substance l'annulation du refus de la

bourgeoisie communale.

La municipalité intimée, agissant par

l'intermédiaire de l'avocat Pascal Nicolier, a déposé sa réponse au recours en date

du 8 mai 2020; elle conclut, avec dépens, principalement au rejet du recours et

à la confirmation de sa décision, subsidiairement à ce que la municipalité soit

habilitée à recueillir toutes les informations nécessaires auprès des autorités

intercommunales de police. Au demeurant, à la suite d'une intervention de la

juge instructrice, l'Association Sécurité Riviera a produit des extraits du

journal des événements de police concernant le recourant. Il en résulte que le

recourant a en particulier fait l'objet de quelques interventions de la police.

On relève essentiellement les situations suivantes: le 13 décembre 2019, le

recourant, fortement enivré, a été pris en charge par les forces de police et

emmené à l'hôpital. Le 23 juillet 2017, le recourant a été provisoirement

arrêté pour ivresse qualifiée au volant d'une voiture. Le 4 février 2017, le

recourant, en état d'ivresse sur la voie publique, a été pris en charge par la

police puis transféré à l'hôpital. Le 12 juillet 2016, le recourant a été

interpellé par la police alors qu'il avait pénétré dans un hôtel et soupçonné

de vol. Dans un état alcoolisé, le recourant avait alors indiqué vouloir

chercher des toilettes et de s'être approprié un t-shirt qui était suspendu en

train de sécher. Le propriétaire du t-shirt a récupéré son vêtement et n'a pas

donné de suite. Les autres événements concernant le recourant mentionnés dans

le journal des événements de police font état de situations où l'intéressé apparaît

comme la personne lésée ou concernée, mais non l'auteur d'autres infractions.

Quant au SPOP, il a produit des

déterminations le 29 juin 2020; simultanément, il a versé au dossier un extrait

du casier judiciaire consulté le 9 juin 2020 concernant le recourant. A teneur

de ce nouvel extrait, le recourant a été condamné, par décision du Ministère

public de l'arrondissement de Lausanne du 7 septembre 2018, à une peine

pécuniaire de 85 jours amende à CHF 40, avec sursis à l'exécution de la peine

et délai d'épreuve de 2 ans (sanction assortie du paiement d'une amende de CHF

680); cette sanction provient du fait que le recourant a conduit un véhicule

automobile en état d'ébriété et présenté un taux d'alcool qualifié dans le sang

ou dans l'haleine, au sens de l'article 91 al. 2 let. a LCR.

Sur la base de ces nouveaux éléments,

la commune, toujours par la voie de son conseil, a déclaré maintenir sa

position (lettre du 30 juin 2020), alors que le recourant a lui aussi confirmé

ses conclusions le 16 juillet suivant.

Le Tribunal a statué par voie de

circulation.

Considérant

Considérants

1.

Rendue par une municipalité sans être susceptible

de recours devant une autre autorité, la décision attaquée peut faire l'objet

d'un recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé dans le

délai légal, le recours satisfait en outre aux autres conditions de forme

prévues par la loi, si bien qu'il convient d'entrer en matière (art. 95, 79 et

99.

LPA-VD).

2.

Le litige porte sur le refus de l’autorité intimée

d'octroyer la bourgeoisie communale au recourant. La demande de naturalisation

ayant été déposée le 14 février 2018, soit postérieurement à l'entrée en

vigueur, le 1er janvier 2018, de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur

la nationalité suisse (LN; RS 141.0) et de la LDCV, le nouveau droit est

applicable à la présente cause.

3.

a) L'art. 12 LN dispose qu'une intégration

réussie se manifeste en particulier par le respect de la sécurité et de l'ordre

publics (let. a) et le respect des valeurs de la Constitution (let. b).

Le Message du Conseil fédéral précise ce qui suit concernant la sécurité et

l'ordre publics (Message concernant la révision totale de la loi fédérale sur

l’acquisition et la perte de la nationalité suisse [Loi sur la nationalité, LN]

du 4 mars 2011, FF 2011, p. 2639, spéc. p. 2646 s.):

"Dorénavant, la

notion d’intégration inclut le critère «sécurité et ordre publics», par quoi

l’on entend notamment le respect de l’ordre juridique suisse et de l’ordre

juridique étranger dans la mesure où des dispositions étrangères s’appliquent

par analogie dans le droit suisse. La teneur et la signification de cette

terminologie reprise du droit des étrangers (cf. art. 80 de l’ordonnance du 24

octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative,

OASA; RS 142.201) seront précisées dans la nouvelle ordonnance sur la

nationalité. A propos de la définition, il convient de se référer également aux

commentaires du rapport explicatif concernant la révision de l’art. 62 LEtr. Il

en ressort, d’une part, que la «sécurité publique» implique l’inviolabilité de

l’ordre juridique objectif, des biens juridiques des individus et des

institutions de l’Etat, d’autre part, que l’«ordre public» comprend l’ordre

juridique objectif et l’ensemble des représentations non écrites de l’ordre,

dont le respect doit être considéré, selon l’opinion sociale et éthique

dominante, comme une condition inéluctable d’une cohabitation humaine ordonnée.

L’ordre juridique

est violé par exemple lorsqu’un père ou une mère de famille organisent

l’excision de leur fille ou les fiançailles de leur enfant, ou lorsque les

parents contraignent leur enfant à se marier. Ces comportements sont

punissables en tant qu’actes préparatoires ou formes de participation à une

lésion corporelle et à une contrainte. Les représentations non écrites de

l’ordre comprennent notamment le respect des décisions des autorités et

l’observation des obligations de droit public ou des engagements privés (par

ex., absence de poursuites ou de dettes fiscales, paiement ponctuel des

pensions alimentaires). Enfin, on peut affirmer que la notion de «sécurité et

ordre publics» inclut obligatoirement le respect de l’ordre juridique suisse et

qu’elle va même au-delà".

La nouvelle réglementation est

précisée par l'art. 4 de l'ordonnance du 17 juin 2016 sur la nationalité

suisse (ordonnance sur la nationalité, OLN; RS 141.01), qui prévoit notamment

ce qui suit (al. 2 et 3):

"2L'intégration

du requérant n'est pas non plus considérée comme réussie lorsqu'il est enregistré dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA et

que l’inscription qui peut être consultée par le SEM porte sur:

[...]

e. une peine pécuniaire avec

sursis ou sursis partiel de 90 jours-amende au plus, une peine privative de

liberté avec sursis de trois mois au plus, une privation de liberté avec sursis

ou sursis partiel de trois mois au plus ou un travail d'intérêt général avec

sursis ou sursis partiel de 360 heures au plus prononcé comme sanction

principale, pour autant que la personne concernée n'ait pas fait ses preuves

durant le délai d'épreuve.

3Dans tous les autres

cas d’inscription dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA pouvant être

consultée par le SEM, ce dernier décide de la réussite de l’intégration du

requérant en tenant compte de la gravité de la sanction. Une intégration

réussie ne doit pas être admise tant qu’une sanction ordonnée n’a pas été

exécutée ou qu’un délai d’épreuve en cours n’est pas encore arrivé à échéance. "

b)

Sur le plan cantonal, l'art. 12 LDCV dispose que, pour être admis à

déposer une demande de naturalisation ordinaire dans le Canton de Vaud, le

requérant étranger doit, au moment du dépôt de la demande, remplir les conditions formelles prévues par la

législation fédérale (ch. 1), séjourner dans la commune vaudoise dont il

sollicite la bourgeoisie (ch. 2) et avoir séjourné deux années complètes dans

le canton, dont l'année précédant la demande (ch. 3). Selon l'art. 16 LDCV, les

conditions matérielles à l'octroi d'une naturalisation ordinaire sont définies

par le droit fédéral et par les autres dispositions cantonales. Dans le cadre de l'instruction de la demande, la municipalité examine les conditions

matérielles suivantes: le respect des valeurs des Constitutions fédérale et

cantonale; l'encouragement et le soutien de l'intégration des membres de la

famille; la participation à la vie sociale et culturelle de la population suisse et vaudoise; les

contacts avec des Suisses; les connaissances élémentaires sur les

particularités géographiques, historiques, politiques et sociales de la Suisse

et du Canton de Vaud conformément à l'article 18; le respect de l'ordre public

(art. 31 LDCV).

c)

Le cas d'espèce soulève au préalable une question de répartition des

compétences entre l'autorité cantonale et l'autorité communale s'agissant de

l'examen de la condition du respect de la sécurité et de l'ordre publics; il

convient à cet égard de procéder à un bref rappel des dispositions de la LDCV à

cet égard et de son règlement d'application du 21 mars 2018 (RLDCV; BLV

141.11.1).

A

teneur de l'art. 25 LDCV, il appartient au service (le SPOP) de consulter le

casier judiciaire informatique VOSTRA. L'art. 16 al. 1 RLDCV précise à cet

égard que le service procède à cette consultation "pour valider ou invalider

dans le rapport d'enquête la réalisation du critère du respect de la sécurité

et de l'ordre public. Il consulte également ce casier à réception de

l'autorisation fédérale et, en cas de besoin, à n'importe quel moment au cours

de la procédure". L'al. 7 de cette disposition ajoute encore que les

données ainsi recueillies sont réservées à un usage interne au service (ce qui

exclut une consultation du casier judiciaire par la commune). Enfin, toujours

selon l'art. 25 al.1 (deuxième phrase) LDCV, s'il faut conclure au non-respect

par le requérant de la condition de la sécurité et de l'ordre publics au sens

du droit fédéral, "le service rend une décision de refus de

naturalisation".

Une

telle décision de refus peut être prise à l'issue de la première phase de

procédure cantonale et dans le respect de l'art. 29 al. 4 LDCV par le SPOP; il

est alors superflu de saisir la commune pour qu’elle engage la deuxième étape

(communale) de la procédure. Néanmoins, rien n'empêche qu'une telle décision ne

soit prise par la suite par le SPOP.

bb)

L'autorité communale est chargée, elle aussi, d'examiner la condition du

respect de l'ordre public (art. 31 al. 1 ch. 6 LDCV). Cependant, elle doit en

principe se limiter à prendre en compte des faits qui ne résultent pas du

casier judiciaire, soit des faits qui ressortent exclusivement des dossiers de

police communaux, notamment des infractions au règlement général de police de

la commune en cause.

cc)

Par ailleurs, l'art. 11 LDCV rappelle le principe de la protection des données

personnelles. Cependant, il prévoit que le service, comme les autorités

communales compétentes, peuvent collecter et traiter des données personnelles

nécessaires à l'accomplissement de leurs tâches de naturalisation, y compris

des données sensibles et des profils de personnalité. Il faut ainsi noter que

la municipalité intimée avait ainsi le pouvoir d'exiger de l'Association Sécurité Riviera (entité

de police intercommunale) la remise des données concernant le requérant, même si

elles ont trait à des sanctions pénales ou administratives. Il découle dès lors

de l'art. 11 LDCV que la municipalité se plaint à raison du défaut de

collaboration de l'Association Sécurité Riviera, le refus de cette dernière constituant une

violation de l'article 11 al. 1 LDCV.

4.

a) Il

reste que la municipalité a rendu sa décision, alors même qu'elle n'avait pas

connaissance des éléments précis reprochés par l'autorité de police au

recourant. La décision attaquée apparaît ainsi fondée sur un dossier incomplet,

ce qui conduit dans la règle à son annulation, et comme insuffisamment motivée sur le terrain des faits; on relève d’ailleurs

que le recourant n’a pas à subir de préjudice du fait

que l’autorité intimée n’a pas obtenu des renseignements complets de l'Association Sécurité Riviera, qui, en fin de compte, est une entité

délégataire de la commune de la Tour-de-Peilz sur le terrain de la sécurité.

b) Certes, le dossier a été complété à

la suite des productions ordonnées en cours d’instruction; cela rend d’ailleurs

sans objet les conclusions subsidiaires prises par la municipalité. On ajoutera

surtout que l’autorité intimée a maintenu sa décision une fois le dossier

complété, se limitant à retenir que certaines interventions de la police

portaient sur des infractions pénales et que le recourant ne respectait dès

lors pas l'ordre public. L'autorité intimée n'a cependant pas examiné la

proportionnalité d'une telle appréciation. Or, le SPOP, dans sa détermination

du 29 juin 2020, relève que, si l’on fait abstraction de l’infraction LCR,

inscrite au casier judiciaire, les reproches adressés au recourant sur la base

des extraits du journal des événements de police, produits par l'Association

Sécurité Riviera, permettent de retenir une violation du règlement communal de

police à trois reprises, soit une fois en 2019 et deux fois il y a plus de

trois ans. La police a dû intervenir mais les faits étaient d'une gravité

relative et se sont produits alors que le recourant était sous l'emprise de

l'alcool. Elles n'ont d'ailleurs pas fait l'objet de condamnations

ultérieurement. Le SPOP considère donc que les événements transcrits dans le

journal des événements de police ne constituent pas, sous réserve de

l'infraction LCR, une violation grave et répétée de l'ordre et de la sécurité

publics, justifiant une décision de refus de naturalisation. Force est dès lors

de conclure que la décision attaquée, même à l’issue de l’instruction menée par

la Cour de céans, en retenant laconiquement que le recourant ne respecte pas

l’ordre public, n’est pas suffisamment motivée. Cela conduit à son annulation,

ce d’autant qu’une réparation de ce vice par la Cour n’aurait pas de sens au vu

des considérations qui suivent.

5.

En effet,

l'instruction du présent recours a mis en lumière un fait nouveau:

l'inscription au casier judiciaire du recourant d'une condamnation pour conduite en état d'ébriété. A cet égard, le recourant fait état de divers efforts qu'il aurait consentis pour corriger son

comportement dans ce domaine, ce qui est louable mais non pas nécessairement

suffisant.

A

teneur des dispositions applicables et des directives en la matière (voir

notamment le Manuel de naturalisation établi par le Secrétariat d'état aux

migrations, p. 31 ss), une telle condamnation est susceptible d'entraîner un

refus de naturalisation; dès lors, si le SPOP en avait eu connaissance avant la

fin de la première phase cantonale, il aurait pu rendre, après avoir accordé à l'intéressé la possibilité de faire valoir son droit d'être

entendu, une décision de refus de naturalisation. Il va de soi que cette

possibilité existe, aujourd'hui encore; selon les déterminations du SPOP du 29

juin 2020, le recourant devrait alors attendre le 6 septembre 2023 afin de

déposer une nouvelle requête.

En

définitive, il convient de retourner le dossier au SPOP afin qu'il examine à

nouveau la demande, pour conclure soit à un préavis positif à nouveau, soit à

une décision de refus compte tenu de l'existence d'une infraction inscrite au

casier judiciaire du recourant, conformément à l'art. 25 al. 1 LDCV, ce qui

mettrait fin à la procédure de naturalisation, sous réserve d'un nouveau

recours.

6.

Il découle des considérants qui

précèdent que la décision attaquée doit être annulée; néanmoins, le dossier

doit être retourné au SPOP pour qu'il examine à nouveau la demande sur la base

de la nouvelle inscription au casier judiciaire du recourant. Dans cette

mesure, le recours sera admis partiellement.

La

présente décision doit être rendue sans frais (art. 49 et 50 LPA-VD). Il n'y a

pas lieu d'allouer de dépens: il faut considérer en effet que la commune

succombe à l'issue de la présente procédure (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis partiellement.

II.

La décision de la municipalité de La Tour de Peilz

du 16 janvier 2020 est annulée.

III.

Le dossier est renvoyé au Service de la population,

secteur des naturalisations pour nouvelle décision au sens des considérants.

IV.

Il n'est pas prélevé de frais judiciaires, ni

alloué de dépens.

Lausanne, le 23 septembre 2020

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal

fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public

s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à

celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit

être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et

les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement

en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de

preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de

la partie; il en va de même de la décision attaquée.