282.11
du 4 décembre 1947 (État le 1er janvier 2007)
L’Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l’art. 64 de la constitution 1 ,
vu le message du Conseil fédéral du 12 juin 1939 2
et le message complémentaire du 27 décembre 1944 3 ,
arrête:
Sous réserve des restrictions ci-après, la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite 4 s’applique à la poursuite pour dettes dirigée contre les communes et autres collectivités de droit public cantonal.
La présente loi n’est pas applicable aux cantons eux-mêmes.
La poursuite pour dettes ne peut tendre qu à la saisie ou à la réalisation de gage.
Sont exclus la poursuite par voie de faillite, y compris la poursuite pour effets de change, ainsi que le séquestre. Sont de même inapplicables les prescriptions sur le concordat, ainsi que les dispositions qui, par leur nature, ne sauraient régir les collectivités susmentionnées.
Il n’est pas délivré d’actes de défaut de biens. En revanche, tout créancier saisissant qui n’a pas été payé intégralement reçoit, pour le montant impayé, une attestation de découvert qui vaut comme reconnaissance de dette dans le sens de l’art. 82 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite 5 .
La qualité pour intenter l’action révocatoire prévue aux art. 285 à 292 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite appartient au créancier porteur d’une attestation de découvert, ainsi qu’à la gérance au sens des art. 28 ss de la présente loi et au gouvernement cantonal.
Les cantons ont le droit d’édicter des prescriptions en matière de concordat.
Un concordat n’est licite que si une gérance a été instituée et n’a pas atteint son but dans un délai convenable. Les restrictions apportées aux droits des créanciers ne peuvent aller au-delà des mesures prévues à l’art. 13.
Pour être valables, les restrictions apportées aux droits des créanciers doivent avoir été approuvées par les deux tiers des créanciers et représentants de créanciers présents à l’assemblée, cette majorité de créanciers devant détenir les deux tiers des créances représentées et au moins la moitié de tous les engagements non couverts par des droits de gage.
Si cette majorité n’est pas atteinte, l’autorité cantonale supérieure de surveillance en matière de poursuite (autorité de surveillance) peut, sur recours, exceptionnellement déclarer obligatoire une décision approuvée par la majorité simple des créanciers présents ou représentés à l’assemblée et possédant la moitié des créances représentées, pour autant que cela soit nécessaire pour permettre l’assainissement. 6
… 7
Le canton désigne, en tenant compte de l’art. 10 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite 8 , l’autorité chargée d’exercer les fonctions d’office des poursuites.
Les intéressés et le gouvernement cantonal peuvent, dans les dix jours, recourir contre les décisions de cette autorité devant l’autorité de surveillance pour violation de la loi ou inopportunité. 9
La plainte pour déni de justice et retard injustifié peut être formée en tout temps.
… 10
En cas de plainte, l’occasion doit être fournie au gouvernement cantonal de donner son avis.
Une expédition de tout avis de saisie et de toute réquisition de vente doit lui être adressée.
L’autorité de surveillance peut suspendre temporairement la poursuite si le gouvernement cantonal pourvoit à ce que la situation des créanciers ne soit pas aggravée par la suspension.
Le créancier poursuivant peut en tout temps requérir de l’autorité de surveillance 11 la continuation de la poursuite lorsque les mesures prises par le gouvernement cantonal ne sont pas ou ne sont plus suffisantes.
Peuvent être saisis, sous réserve des droits réels existants, tous les biens patrimoniaux d’une collectivité visée à l’art. 1.
Rentrent dans les biens patrimoniaux les biens qui ne sont pas des biens administratifs.
Les établissements et entreprises d’une collectivité qui sont affectés à un service public, ainsi que les forêts, pâturages et alpages publics, ne peuvent être saisis et réalisés qu’avec l’assentiment du gouvernement cantonal.
Celui-ci peut subordonner la saisie ou la réalisation à des conditions.
Est réservé l’art. 23 de la loi fédérale du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts 12 .
Constituent, au sens de la présente loi, les biens administratifs d’une collectivité de droit public tous ceux qui sont affectés directement à l’accomplissement de ses tâches de droit public. Les biens administratifs ne peuvent être saisis ni être l’objet d’une réalisation forcée, même avec l’assentiment de la débitrice, tant qu’ils restent affectés à un service public.
Les créances d’impôts ne peuvent être l’objet d’une saisie ou d’une réalisation forcée.
Les biens insaisissables ne peuvent être valablement constitués en gage tant qu’ils restent affectés à un service public. Si la loi subordonne la saisie à l’assentiment du gouvernement cantonal, cet assentiment est aussi nécessaire pour la constitution de gage.
Lorsque la constitution de gage est licite, elle s’opère suivant les formes et avec les effets prévus par le droit civil.
Lorsqu’un immeuble privé ou rentrant dans les biens patrimoniaux de la collectivité de droit public est grevé de gages et qu’il s’agit de l’affecter à un service public, il faut, sur demande, désintéresser le créancier gagiste ou lui fournir des sûretés.
En attendant, l’immeuble doit être traité comme bien patrimonial.
Les biens affectés à un but déterminé en faveur de tiers (fonds analogues aux fondations, cautionnements d’officiers publics, caisses de pensions, etc.) ne peuvent être constitués en gage, saisis et réalisés qu’en raison d’engagements résultant de cette affectation.
La poursuite pour de tels engagements est dirigée contre la collectivité de droit public.
Lorsqu’une collectivité visée à l’art. 1 a émis directement ou indirectement, à la suite d’une souscription publique, un emprunt par obligations soumis à des conditions uniformes et qu’elle n’est pas en mesure de remplir à temps ses engagements résultant de l’emprunt, les restrictions suivantes peuvent être apportées aux droits des obligataires conformément à la procédure prévue par la présente loi:
Les mesures prévues à l’art. 13 ne peuvent être valablement exclues ni par les conditions de l’emprunt ni par d’autres conventions.
Plusieurs de ces mesures peuvent être combinées.
Les mesures prévues sous let. a à c et e peuvent, une année au plus tôt avant l’expiration du délai, être renouvelées deux fois au plus et chaque fois pour cinq ans.
La requête tendant à l’ouverture de la procédure doit être adressée par la débitrice au gouvernement cantonal, qui la transmet à l’autorité de surveillance en y joignant son avis.
La requête doit contenir un exposé détaillé de la situation financière de la débitrice et être accompagnée du budget de l’année courante, ainsi que des comptes et, le cas échéant, des rapports annuels des cinq dernières années.
L’autorité peut demander des renseignements complémentaires.
L’autorité de surveillance prend immédiatement des mesures pour établir exactement la situation financière de la débitrice. A cet effet et après avoir consulté la Banque nationale suisse, elle désigne, si besoin est, une commission d’experts de trois membres au plus. Elle soumet pour avis le rapport de cette commission au gouvernement cantonal.
Si la débitrice est administrée par une gérance instituée en vertu du droit cantonal ou de la présente loi, l’autorité de surveillance peut s’en tenir aux constatations de la gérance.
L’autorité de surveillance peut ordonner qu’il soit sursis provisoirement au paiement des créances échues des obligataires et, en tant qu’elle le juge nécessaire, à celui d’autres créances.
S’il ressort d’un examen préliminaire que la situation financière de la débitrice ne peut pas, pour le moment, être rétablie par d’autres moyens, l’autorité de surveillance convoque en assemblée des créanciers les obligataires auxquels on entend demander des sacrifices.
Lorsque plusieurs emprunts entrent en considération, il y a lieu de convoquer pour chacun d’eux une assemblée des créanciers distincte.
Un membre de l’autorité de surveillance dirige les assemblées des créanciers, veille à ce que les décisions soient inscrites au procès-verbal et assure leur exécution. 14
Les obligataires ou leurs représentants qui se réunissent en assemblée de créanciers doivent, avant le commencement des délibérations, justifier de leur droit à y participer.
La représentation d’un obligataire ne peut être exercée qu’en vertu de pouvoirs écrits, à moins qu’elle ne dérive de la loi.
Il n’est pas permis aux organes de la débitrice de représenter des obligations.
Le droit de vote appartient au propriétaire d’une obligation ou à son représentant; si l’obligation est grevée d’usufruit, il appartient toutefois à l’usufruitier ou à son représentant.
Les obligations dont la débitrice est propriétaire ou usufruitière ne confèrent aucun droit de vote et n’entrent pas en ligne de compte pour le calcul du capital en circulation ni pour celui du capital représenté à l’assemblée des créanciers.
Les restrictions apportées aux droits des créanciers conformément à l’art. 13 ne peuvent être décidées qu’avec l’assentiment de créanciers détenant les deux tiers du capital-obligations représenté à l’assemblée et au moins la majorité simple du capital-obligations en circulation.
Lorsque à l’assemblée des créanciers une décision ne peut être prise faute de réunir le nombre de voix nécessaire, la débitrice peut, dans les deux mois qui suivent l’assemblée, compléter le nombre de voix en remettant à l’autorité de surveillance des déclarations écrites et légalisées des créanciers, et obtenir ainsi un vote de majorité.
Lorsqu’une décision a été agréée par la majorité simple, non pas du capital en circulation, mais du capital représenté à l’assemblée des créanciers, l’autorité de surveillance peut exceptionnellement la déclarer obligatoire pour tous les obligataires.
S’il y a plusieurs communautés de créanciers, chacune d’elles peut subordonner la validité de ses décisions à la condition que d’autres communautés de créanciers consentent des sacrifices égaux ou correspondants.
Lorsqu’en pareil cas une proposition de la débitrice a été agréée par la majorité simple du capital en circulation de toutes les communautés de créanciers, l’autorité de surveillance peut déclarer la décision obligatoire même pour les communautés qui n’y ont pas adhéré.
Les mesures prévues à l’art. 13 ne peuvent être décidées que si elles sont nécessaires et propres au rétablissement de la situation de la débitrice et si, à cet effet, tout ce qui peut être équitablement exigé a déjà été accompli.
Elles doivent être appliquées de manière égale à tous les obligataires qui sont dans la même situation juridique, à moins que certains d’entre eux ne consentent expressément à être traités moins favorablement.
Sont nuls les promesses faites ou les avantages consentis à certains créanciers au détriment des autres membres de la communauté.
Les décisions de la communauté des créanciers n’acquièrent force obligatoire qu’après avoir été approuvées par l’autorité de surveillance; elles lient alors également les obligataires qui n’y ont point adhéré.
L’approbation ne peut être accordée que si la décision remplit les conditions légales, sauvegarde suffisamment les intérêts communs des obligataires et n’est pas intervenue à la suite de manoeuvres déloyales.
L’approbation d’une décision relative à un sursis peut être subordonnée à la condition que l’administration financière de la débitrice soit surveillée pendant la durée du sursis.
L’autorité de surveillance peut, pour des raisons d’équité, étendre la procédure à d’autres créanciers qu’aux obligataires et leur imposer des sacrifices égaux ou correspondants.
En particulier, elle peut le faire pour permettre un assainissement exigé par l’équité mais qui ne pourrait être assuré sans cela.
Toutefois, lorsque ces créanciers représentent plus du tiers du capital-obligations en cause, l’autorité de surveillance ne peut leur imposer des sacrifices que s’ils les acceptent à la majorité simple et si les créanciers acceptants représentent plus de la moitié du montant total des créances englobées dans la procédure.
L’autorité de surveillance entendra ces créanciers avant de les soumettre à la procédure.
Entre eux ils doivent être traités de manière égale, compte tenu toutefois des droits de gage ou d’autres privilèges existant en leur faveur et, le cas échéant, des sacrifices qu’ils ont déjà faits.
Ces mesures ne s’appliquent pas aux engagements de droit public de la débitrice prévus par la loi, ni aux primes d’assurance, traitements, salaires, pensions ni autres engagements de la débitrice qui représentent des créances insaisissables.
Lorsqu’un sursis a été accordé, l’autorité de surveillance doit, sur demande d’un obligataire ou d’un autre créancier soumis à cette procédure, le révoquer dans les cas suivants:
De même, l’autorité de surveillance doit, sur demande d’un obligataire ou d’un autre créancier soumis à la procédure, annuler pour l’avenir la réduction du taux de l’intérêt, lorsque les circonstances qui justifiaient cette réduction ont cessé d’exister ou que la débitrice contrevient aux conditions imposées.
Lorsqu’une collectivité visée à l’art. 1 se déclare insolvable ou ne sera pas en mesure, selon toute prévision, de remplir ses engagements financiers pendant longtemps, et lorsqu’une gérance administrative de droit cantonal n’est néanmoins pas instituée dans un délai convenable ou se révèle insuffisante, l’autorité de surveillance institue, sur requête d’un intéressé, une gérance au sens de la présente loi.
Elle peut toutefois y renoncer si la procédure en matière de communauté des créanciers peut être appliquée et suffit ou si les intérêts des créanciers peuvent être suffisamment sauvegardés d’une autre manière.
Ont qualité pour requérir l’institution d’une gérance la débitrice elle-même, le gouvernement cantonal et tout créancier qui justifie d’un intérêt légitime.
Pour éviter, au sens de l’art. 6, la continuation d’une poursuite, l’autorité de surveillance peut aussi, sur requête de la débitrice ou du gouvernement cantonal, instituer une gérance si la réalisation du gage ne paraît pas indiquée et que les intérêts des créanciers puissent être également sauvegardés par la gérance.
Si le résultat de la saisie est insuffisant ou que l’on craigne que les créanciers non poursuivants ne soient lésés ou si l’on admet que les obligataires devront consentir à une restriction de leurs droits conformément à l’art. 13, l’autorité peut instituer une gérance sur requête d’un de ces créanciers ou d’un obligataire.
La gérance peut être instituée pour une durée de trois ans au plus.
Si les circonstances l’exigent, elle peut toutefois être prolongée, au plus tôt six mois avant l’expiration du délai, pour une durée de trois ans au plus.
La gérance peut être limitée à une partie de la tâche administrative de la débitrice.
La requête tendant à l’institution d’une gérance est adressée à l’autorité de surveillance.
Lorsque la requête émane de créanciers, elle est communiquée pour réponse à la débitrice et au gouvernement cantonal, avis leur étant donné qu’il sera statué sur la requête si les créanciers en cause ne sont pas désintéressés dans le délai d’un mois.
Lorsque la requête est présentée par la débitrice, le gouvernement cantonal doit donner son avis. La requête doit contenir un exposé détaillé de la situation financière de la débitrice, auquel seront joints le budget de l’année courante et, le cas échéant, les comptes et rapports annuels des cinq dernières années. L’autorité peut demander des renseignements complémentaires.
L’autorité de surveillance statue sur l’institution d’une gérance. 15
L’institution d’une gérance doit être notifiée par écrit à la débitrice, ainsi qu’au gouvernement cantonal. Elle doit être publiée.
Avant l’institution de la gérance, l’autorité de surveillance peut, à titre provisionnel, accorder à la débitrice un sursis de trois mois au plus et, après avoir consulté le gouvernement cantonal, restreindre pour la durée du sursis les pouvoirs conférés aux organes ordinaires de la débitrice ou suspendre ceux-ci de leurs fonctions.
L’autorité de surveillance, d’entente avec le gouvernement cantonal, confie la gérance à une ou plusieurs personnes.
Le gouvernement cantonal fixe la rétribution des gérants. Cette rétribution leur est allouée aux frais de la débitrice.
La responsabilité des gérants est réglée par les art. 5 ss de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite 16 .
Sans préjudice des tâches administratives de la débitrice, la gérance pourvoit à ce que, dans les limites du plan financier, les dettes échues soient payées aussi rapidement que possible et traitées de manière égale, compte tenu de l’ordre des échéances et des sûretés qui les garantissent.
Elle met de l’ordre dans les finances et, autant que possible, diminue les dépenses et augmente les recettes.
En particulier, la gérance encaisse les impôts arriérés et les autres créances impayées.
Elle est autorisée à procéder aux opérations juridiques nécessaires et, au besoin, à réaliser les biens patrimoniaux. Elle peut procéder elle-même à des réalisations. Mais elle affecte le produit de gages en premier lieu au paiement de créances garanties par gage, suivant leur rang.
La gérance exerce les actions en responsabilité et les actions révocatoires, à moins que l’autorité de surveillance n’acquiesce à l’abandon de l’action ou à une transaction.
S’il est nécessaire et si les circonstances s’y prêtent, la gérance doit, d’office ou sur requête d’un créancier et avec l’assentiment du gouvernement cantonal, augmenter les impôts et autres contributions et créer des taxes pour les prestations de services publics ou provenant de biens publics ou augmenter convenablement celles qui existent. Dans ce cas, elle n’est pas liée par les dispositions communales.
De même, elle peut, avec l’assentiment du gouvernement cantonal, introduire des impôts ou autres contributions et taxes que la débitrice aurait le pouvoir de lever en vertu du droit cantonal.
Au début de son activité et à moins que des circonstances spéciales ne justifient une exception, la gérance publie un appel aux créanciers, dresse un inventaire énumérant séparément les biens et valeurs rentrant dans les biens patrimoniaux, établit un bilan et élabore un plan des mesures envisagées pour assainir les finances. Elle dresse de même un bilan à l’expiration de chaque exercice annuel.
Elle communique à la débitrice et au gouvernement cantonal une copie du bilan et du plan financier, ainsi qu’un rapport sur la situation de la débitrice.
Le plan financier doit être déposé publiquement pendant trente jours, avis en étant donné aux créanciers. Tout intéressé peut, pendant ce délai, l’attaquer devant l’autorité de surveillance.
En instituant la gérance, l’autorité de surveillance en délimite exactement les pouvoirs. En tant que la gérance est déclarée compétente, elle exerce, en matière de gestion financière, les pouvoirs des organes administratifs ordinaires et ceux de leurs autorités administratives de surveillance.
Sauf s’il s’agit de couvrir des dépenses courantes au moyen des recettes existantes, les organes ordinaires ne peuvent prendre, sans l’assentiment de la gérance, aucune décision ou mesure se rapportant aux dépenses et aux recettes ou tendant à aliéner ou à grever de gages des biens ou valeurs ou encore à souscrire de nouveaux engagements. Sont réservés les droits de l’acquéreur de bonne foi.
Les mesures prises par la gérance ne sont pas soumises au referendum communal, et le droit d’initiative communal ne peut pas être exercé à leur égard.
La gérance peut, avec l’assentiment de l’autorité de surveillance, déléguer certaines de ses attributions aux organes ordinaires de la débitrice.
Les organes ordinaires de la débitrice sont tenus d’exécuter les ordres qui leur sont donnés dans ces limites par la gérance.
En cas de faute, les auteurs de la violation des présentes prescriptions sont personnellement responsables.
En ce qui concerne la révocabilité d’actes juridiques antérieurs à l’institution de la gérance, les art. 285 à 292 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite 17 sont applicables par analogie.
Pendant la durée de la gérance, aucune poursuite ne peut être exercée contre la débitrice pour les engagements qu’elle a contractés avant l’institution de la gérance.
Restent de même suspendues, pour de tels engagements, la prescription ou la péremption qui pourraient être interrompues par un acte de poursuite.
La gérance prend fin à l’expiration du temps pour lequel elle a été instituée, à moins que ce temps n’ait été préalablement prolongé.
L’autorité de surveillance, sur demande ou d’office, y met fin déjà plus tôt, dès que les circonstances le permettent, en particulier lorsque le rétablissement de l’équilibre financier paraît assuré.
L’autorité de surveillance peut décider que certaines des mesures prises pendant la gérance seront maintenues en vigueur pendant un temps déterminé.
Un sursis pour les engagements de la débitrice ne peut toutefois être accordé que pour un délai expirant au plus tard trois ans après la fin de la gérance.
L’autorité de surveillance doit révoquer le sursis si les conditions énoncées à l’art. 27 sont remplies.
Tout intéressé peut, dans les dix jours, déférer les décisions de la gérance à l’autorité de surveillance lorsqu’elles violent la loi ou ne sont simplement pas appropriées aux circonstances, de même que pour déni de justice ou retard injustifié.
Les décisions de l’autorité de surveillance peuvent faire l’objet d’un recours en matière civile devant le Tribunal fédéral, conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral 19 .
La qualité pour recourir appartient notamment:
Le Conseil fédéral fixe la date de l’entrée en vigueur de la présente loi.
Celle-ci abroge toutes les prescriptions fédérales et cantonales qui lui sont contraires.
Est notamment abrogé l’arrêté fédéral du 5 octobre 1945 tendant à protéger les droits des créanciers d’emprunts émis par des corporations de droit public 22 .
Les dispositions du chap. II du titre trente-quatrième du code des obligations 23 et les prescriptions de l’ordonnance du 20 février 1918 sur la communauté des créanciers dans les emprunts par obligations 24 ne sont pas applicables aux emprunts de la Confédération, des cantons et des communes, ainsi qu’à ceux d’autres collectivités ou établissements de droit public. Date de l’entrée en vigueur: 1 er janvier 1949 25
Les ordonnances d’exécution du Tribunal fédéral qui ne dérogent pas matériellement au nouveau droit restent en vigueur jusqu’à leur abrogation ou leur modification par le Conseil fédéral.