Stellungnahme des Bundesrates

Da molti anni si discute sul finanziamento degli istituti che si occupano di casi di dipendenza. A

partire dal 1997 l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS), in collaborazione con

l'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP), studia un nuovo sistema di finanziamento (FiDe -

Financement des thérapies de la dépendance). Il nuovo sistema, di cui l'UFSP è ormai il fulcro

e che è stato elaborato con l'aiuto di una dozzina d'istituti, verrà sperimentato quest'anno

presso i Cantoni e gli istituti che si offriranno volontari.

1. Il mandato assegnato nel 1998 dal Dipartimento federale dell'interno al gruppo di lavoro FiDe,

costituito da quattro membri di governi cantonali nonché da rappresentanti dell'UFSP e

dell'UFAS, ha definito, per il modello da elaborare, alcune regole relative al volume totale dei

costi e alla loro ripartizione:

- rifiutare ogni aumento dei costi se l'offerta non varia, cercare piuttosto una

razionalizzazione;

- rifiutare un semplice trasferimento di oneri supplementari verso i Cantoni;

- evitare un trasferimento di nuove prestazioni verso l'assicurazione malattie;

- evitare di considerare sistematicamente invalide le persone che soffrono di dipendenza e

poter verificare il carattere effettivo dell'invalidità delle persone a cui l'AI versa prestazioni

conformemente alla legge.

Queste regole implicano che l'insieme dei contributi delle quattro importanti fonti di

finanziamento rappresenteranno un ordine di grandezza simile a quello della situazione

antecedente, se ciò è giustificato dal punto di vista economico, partendo dal fatto che gli

incarichi legali dei finanziatori non sono modificati. Si conosce la situazione finanziaria grazie

all'analisi dei costi effettuata nel 1999 sugli anni 1995-1997 da cui risulta che il finanziamento

totale di circa 250 milioni di franchi è così ripartito: l'assicurazione invalidità (AI) finanzia il 21-

25%, i Cantoni il 30%, i Comuni (aiuto sociale) il 26-27%, fonti private il 16-19%, la

Confederazione (Ufficio federale di giustizia e UFSP) l'1-2% e l'assicurazione malattie l'1%. Il

fatto che l'AI, conformemente alla legge, versi prestazioni unicamente per invalidi potrebbe

comportare un trasferimento di una parte degli oneri ai Cantoni.

Possono essere prese in considerazione fonti di finanziamento supplementari, ma solo per un

importo relativamente modesto. La soluzione attualmente in esame consiste nello stanziamento

al settore del trattamento delle persone che soffrono di dipendenza di una parte dei valori

patrimoniali confiscati (denaro proveniente dal traffico di droga). In seguito alla procedura di

consultazione inerente il disegno di legge sulla ripartizione dei valori patrimoniali confiscati, il

Consiglio federale si è espresso negativamente sullo stanziamento obbligatorio di una parte dei

fondi, seguendo così il parere della maggior parte dei consultati. L'iniziativa parlamentare Gross

Jost (98.450) su questo tema, ancora pendente presso il Consiglio nazionale, chiede che le

somme confiscate al traffico di stupefacenti vengano impiegate per finanziare istituti di

trattamento.

Inoltre il progetto di revisione della legge sugli stupefacenti, conformemente al messaggio del

Consiglio federale del 9 marzo 2001, conferma all'art. 3d la regola attuale dell'art. 15a, ossia

che i Cantoni hanno la responsabilità prioritaria di creare una gamma di offerte di trattamenti e

di misure di reintegrazione. Il nuovo articolo aggiunge, per tener conto in particolare delle

difficoltà attuali, che, dopo aver consultato i Cantoni, il Consiglio federale emana

raccomandazioni sui principi relativi al finanziamento dei trattamenti e dei provvedimenti di

reintegrazione.

2. Compete ai Cantoni offrire trattamenti in materia di tossicodipendenza. L'art. 15a cpv. 2 della

legge sugli stupefacenti prevede che " i Cantoni provvedono all'assistenza delle persone le

quali, per aver abusato di stupefacenti, abbisognano di cure mediche o di provvedimenti

assistenziali, e ne promuovono la reintegrazione professionale e sociale ". Gli stessi principi

valgono in caso di abuso di alcol. La decisione dell'UFAS di versare sussidi per le spese

d'esercizio unicamente per la presa a carico di persone invalide ai sensi della legge

sull'assicurazione invalidità (LAI) e quindi di correggere una prassi non conforme alla

giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni ha posto agli istituti numerosi problemi

a livello di sicurezza finanziaria. Per calmare i timori e sostenere attivamente lo sviluppo di un

nuovo sistema di sussidi, il Consiglio federale e il Parlamento hanno approvato l'assegnazione

di tre crediti di prefinanziamento: 3 milioni di franchi per il 1998, 15 milioni per il 1999 e 15

milioni per il 2000.

Le disposizioni della LAI non permettono di prendere in considerazione una moratoria come

richiesto. Un ritorno alla prassi precedente dell'UFAS, che non era conforme al diritto,

creerebbe una disparità di trattamento inaccettabile. In effetti, gli istituti ricevono i sussidi AI solo

per la presa a carico di persone invalide ai sensi della LAI, mentre le spese cagionate dalle altre

persone accolte (disoccupati che hanno esaurito il diritto all'indennità di disoccupazione,

persone che soffrono di disturbi del comportamento, persone in età AVS entrate nell'istituto

dopo l'età del pensionamento) dovrebbero essere coperte da altre fonti di finanziamento.

Affinché tutti gli istituti vengano trattati allo stesso modo, si dovrebbe ampliare l'assegnazione di

sussidi AI anche per queste persone, il che comporterebbe conseguenze finanziarie per l'AI. La

proposta di una moratoria, tra l'altro, era già stata avanzata dalla Commissione della sicurezza

sociale e della sanità del Consiglio nazionale (mozione 99.3382) e il Consiglio federale aveva

proposto di respingerla. La mozione è all'ordine del giorno del Consiglio degli Stati, dal

momento che la sua commissione ha raccomandato di trasformarla in postulato.

3./4. L'AI versa sussidi agli istituti che si occupano di persone invalide. Conformemente alla LAI

i sussidi possono essere concessi solo per le spese d'esercizio e le spese di costruzione

cagionate dall'occupazione di invalidi (art. 73 cpv. 2 let. b e c). Per determinare la percentuale

che l'AI deve versare è quindi necessario sapere quante persone negli istituti beneficiano di

prestazioni dell'AI. Questo sistema di calcolo è valido per tutti gli istituti indipendentemente dal

tipo di invalidità in cui sono specializzati. Ai sensi del principio della parità di trattamento, non è

possibile fissare un tasso unico del 90 % per gli istituti romandi per persone che soffrono di

dipendenza, poiché questo significherebbe privilegiarli rispetto agli altri istituti. Questo modo di

agire recherebbe danno anche agli istituti che hanno già accettato il sistema transitorio.

La soluzione proposta dall'UFAS di prendere come base il tasso medio degli anni 1997 e 1998

avrebbe permesso di fissare un tasso assai fedele alla realtà degli istituti e di trattare tutti gli

istituti allo stesso modo. Il Dipartimento federale dell'interno, l'UFSP e l'UFAS hanno ritenuto

che gli istituti erano tenuti ad annunciare le persone che considerano invalide presso gli uffici AI.

In questo modo non solo verrà stabilita chiaramente l'invalidità, ma gli invalidi potranno far

valere un eventuale diritto ai provvedimenti individuali dell'AI.

I risultati degli anni 2001 e 2002 permetteranno a istituti, Cantoni e UFAS di determinare la

percentuale delle persone invalide negli istituti e di iscrivere nei loro budget i sussidi che

dovranno versare a partire dall'esercizio 2003. In effetti, dal 2003 l'AI verserà sussidi solo per le

persone la cui invalidità sarà stata determinata da un ufficio AI sulla base della procedura

normale di valutazione.

5. Il nuovo sistema di finanziamento elaborato nell'ambito del progetto FiDe è destinato agli

istituti specializzati sul trattamento residenziale e sulla reintegrazione per persone dipendenti da

droga o alcol. Gli stessi principi devono valere nei due casi, nel rispetto della specificità delle

offerte. A questo stadio il sistema di finanziamento non comprende l'insieme delle forme di

trattamento e di reinserimento o addirittura di riduzione dei rischi e di prevenzione per tutti i

disturbi legati alla dipendenza. I trattamenti delle dipendenze alimentari (bulimia e anoressia) e

dei disturbi legati alla dipendenza dal gioco d'azzardo rientrano attualmente, nella maggior parte

dei casi, nell'ambito della medicina e, più precisamente, della psichiatria e le spese che

cagionano sono coperte dall'assicurazione malattie come lo sono la consulenza medica per i

fumatori e i trattamenti sostitutivi della dipendenza agli oppiacei. Per quanto riguarda la

dipendenza da internet o da altri fenomeni non esiste un'offerta specifica analoga, ma

consulenze sociali o psicologiche e associazioni di aiuto reciproco i cui finanziamenti non sono

stati esaminati in questa sede.

6. L'offerta di trattamenti destinati alle persone che hanno problemi di dipendenza è varia e da

molto tempo comprende in particolare prese a carico mediche e socioterapeutiche. La

situazione attuale legata alle questioni di finanziamento non deve assolutamente essere

interpretata come una preferenza del Consiglio federale per una di queste prese a carico a

scapito dell'altra. Inoltre, i trattamenti sostitutivi devono obbligatoriamente comprendere un

approccio sociale e psicologico per essere coperti dall'assicurazione malattie, conformemente

alle linee direttrici fissate dall'UFSP, come lo prevede la cifra 8 dell'allegato 1 dell'ordinanza

sulle prestazioni (RS 832.112.31), nella revisione del 10 luglio 2000 (RU 2000, 2546). D'altra

parte, l'elaborazione di un sistema di gestione della qualità e di standard di riferimento per le

prestazioni concernenti i trattamenti residenziali della dipendenza da droga e alcol, il progetto

QuaTheDA (Qualité Thérapie Drogue et Alcool) elaborato dall'UFSP nonché la

generalizzazione di esigenze di qualità imposta dall'UFAS agli istituti beneficiari di sussidi AI

non mirano a una standardizzazione delle prestazioni. Si intende invece far sì che gli istituti

residenziali che lavorano secondo modelli di trattamento a volte molto diversi rispettino

perlomeno criteri di qualità riconosciuti dalle assicurazioni sociali e dalle istanze di riferimento

dell'ambito professionale in questione.

Risposta del Consiglio federale.