Simplification de l'examen d'impact sur l'environnement et prévention d'abus grâce à une définition plus précise du droit de recours des organisations

Ausgangslage

Le 19 juin 2002, le conseiller aux États Hans Hofmann (V, ZH) a déposé une initiative parlementaire (02.436) visant, d'une part, à simplifier l'étude de l'impact sur l'environnement (EIE) dans la loi sur la protection de l'environnement et, d'autre part, à prévenir les abus grâce à une définition plus précise du droit de recours des organisations. Le 15 mai 2003, la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ-E) a proposé, par 7 voix contre 0, et 4 abstentions, de donner suite à cette initiative, tout en précisant qu'elle ne souhaitait supprimer ni l'EIE ni le droit de recours. Elle a néanmoins jugé nécessaire de soumettre à un examen approfondi les étapes de la procédure, de même que le champ d'application de l'EIE et du droit de recours des associations. Suivant la proposition de sa commission, le Conseil des États a décidé sans opposition de donner suite à l'initiative, chargeant la CAJ-E d'élaborer un projet d'acte.

Le 27 juin 2005, la CAJ-E a publié son rapport, qui contenait le condensé suivant : dans le cadre de l'initiative parlementaire déposée par le conseiller aux États Hans Hofmann (02.436 Simplification de l'examen d'impact sur l'environnement et prévention d'abus grâce à une définition plus précise du droit de recours des organisations), la Commission des affaires juridiques du Conseil des États propose essentiellement des modifications de la loi sur la protection de l'environnement et de la loi sur la protection de la nature et du paysage. Le présent projet vise à alléger les études d'impact sur l'environnement, à éviter les abus en rapport avec l'exercice du droit de recours des organisations de protection de l'environnement et à accélérer les procédures en matière de construction.

En ce qui concerne l'étude de l'impact sur l'environnement (EIE), la commission propose quelques mesures concrètes. L'enquête préliminaire pourra servir d'EIE lorsque le contexte est clair. La liste des types d'installations et les valeurs seuil pour l'EIE devront être régulièrement révisées et adaptées par le Conseil fédéral, selon des critères restrictifs, fixés dans la loi. Les projets de construction publics ou privés au bénéfice d'une concession ne devront plus être justifiés dans le rapport d'impact. Enfin, on renonce à indiquer dans le rapport d'impact des mesures qui, en plus des mesures prévues pour la protection de l'environnement, permettent de réduire encore davantage les atteintes à l'environnement. Les propositions relatives au droit de recours des organisations de protection de l'environnement sont de nature diverse. La commission apporte tout d'abord des précisions qui concernent les organisations elles-mêmes. Pour être habilitée à recourir, une organisation doit être nationale et poursuivre un but non lucratif ; son droit de recours est limité aux domaines du droit figurant dans ses buts statutaires depuis dix ans au moins. Le droit de recours appartient en règle générale à l'organe exécutif supérieur de l'organisation.

La commission est ensuite d'avis que l'évaluation des projets du point de vue du droit environnemental doit intervenir dès la phase de l'aménagement du territoire. Par le biais d'une motion (04.3664), elle charge le Conseil fédéral de proposer des mesures exécutives et législatives permettant d'assurer la coordination entre la protection de l'environnement et l'aménagement du territoire. Dans cette optique, la commission prévoit que si une organisation a omis de formuler des griefs recevables contre un plan d'affectation à caractère décisionnel ou si les griefs ont été rejetés définitivement, elle ne peut plus les faire valoir dans le cadre d'une procédure ultérieure. Afin d'éviter que des oppositions ou des recours ne bloquent des projets outre mesure, les travaux de construction devront pouvoir être entrepris avant la fin de la procédure pour les parties de l'ouvrage dont la réalisation ne dépend pas de l'issue de cette procédure.

Enfin, la commission définit quels accords privés passés entre les requérants et les organisations sont illicites. Elle veut ainsi éviter que les organisations de protection de l'environnement n'acquièrent une position semblable à celle d'une autorité. Sont considérés comme illicites les accords portant sur des prestations financières ou autres lorsqu'ils sont destinés à imposer des obligations de droit public, à réaliser des mesures qui ne sont pas prévues par le droit public ou qui ne sont pas liées au projet, ou enfin à indemniser la renonciation au recours ou un autre comportement ayant une influence sur la procédure. L'autorité n'entrera pas en matière sur un recours si celui-ci est abusif ou si l'organisation a émis des prétentions à des prestations illicites.

Dans son avis du 24 août 2005 sur le rapport de la CAJ-E, le Conseil fédéral a constaté que l'EIE et le droit de recours des organisations avaient fait leurs preuves en garantissant une application correcte du droit de l'environnement. Il a toutefois estimé - rejoignant largement à cet égard la Commission des affaires juridiques - que ces deux instruments pouvaient être améliorés. Le Conseil fédéral a par conséquent soutenu l'objectif du projet, qui est de simplifier et d'accélérer les procédures et d'empêcher les abus possibles en rapport avec l'exercice du droit de recours des organisations.

Wortlaut

Conformément à l'art. 160, al. 1er, de la constitution et à l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je présente une initiative parlementaire sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces.

Les dispositions suivantes de la loi sur la protection de l'environnement (LPE ; RS 814.01) et de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451) seront modifiées comme suit :

LPE

Art. 9

Al. 1

Avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations pouvant contrevenir dans une forte mesure aux prescriptions relatives à la protection de l'environnement, l'autorité apprécie ....

Al. 2

L'impact sur l'environnement s'apprécie d'après un rapport comportant les indications absolument nécessaires pour l'appréciation du projet selon les dispositions sur la protection de l'environnement. Le rapport est établi conformément aux directives des services spécialisés et destiné à l'autorité compétente. Lorsque, sur la base d'un rapport sommaire, il n'y a pas lieu de s'attendre à des incidences considérables, l'autorité décide du projet et d'éventuelles conditions à respecter, sans procéder à d'autres enquêtes. Dans le cas contraire, le rapport doit comprendre les points suivants :

a. ....

b. ....

c. ....

d. Biffer

Al. 3

Inchangé

Al.4

Biffer

Al. 5-8

Inchangé

Art. 55

Al. 1, 2-6

Inchangé

Al. 1bis

Seules les dispositions de la présente loi ou de ses ordonnances d'exécution peuvent être invoquées à l'appui de tels recours. Ces derniers n'empêchent le début ou la poursuite des travaux de construction que dans la mesure où il est prouvé que l'issue de la procédure influera sur l'exécution des travaux.

LPN

Art. 12

Al. 1

Les communes et les organisations d'importance nationale à but non lucratif qui existent depuis dix ans au moins et se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables ont, en vue d'atteindre ces objectifs, qualité pour recourir contre les décisions du canton ou des autorités fédérales si ces décisions ....

Al. 1bis

De tels recours n'empêchent le début ou la poursuite des travaux de construction que dans la mesure où il est prouvé que l'issue de la procédure influera sur l'exécution des travaux.

Al. 2-5

Inchangé

Begründung

A tout moment, d'importantes constructions relevant des travaux publics, mais aussi de l'économie privée, sont inutilement retardées par d'interminables procédures d'autorisation et de recours. L'étude de l'impact sur l'environnement (EIE), notamment, et le droit de recours des associations, qui est très étendu, ont parfois pris des formes qui ne correspondent plus à la volonté du législateur.

Il convient donc d'introduire des précisions dans la loi, qui garantissent qu'une EIE ne s'impose que lorsqu'un projet de construction risque de porter gravement atteinte à l'environnement. L'appréciation de l'impact sur l'environnement doit s'effectuer en fonction des prescriptions en vigueur, et non pas d'après des théories floues.

En outre, l'étude doit se limiter aux domaines environnementaux touchés par le projet. Elle doit se limiter au strict nécessaire. Dans les cas simples, notamment, la procédure doit pouvoir être raccourcie, voire supprimée. L'ordonnance prévoit certes l'achèvement de l'EIE après une enquête préliminaire sommaire. Il n'empêche que, même dans des cas simples, on procède à des expertises détaillées, qui sont apparemment aussi exigées par les autorités. Il faut donc que la loi prévoie la possibilité de renoncer à des enquêtes qui, tout en n'étant pas nécessaires, sont très coûteuses et prolongent la procédure de façon inacceptable.

L'appréciation de la nécessité d'un projet de construction public ou soumis à concession est une décision politique qui ne devrait pas être soumise à l'examen de tribunaux.

Il convient de préciser le droit de recours des organisations de protection de l'environnement afin de mettre un frein à sa tendance insidieuse à s'étendre. Il ne faudrait accorder un effet suspensif à un recours que si l'exécution des travaux de construction risque de porter des atteintes irréparables à l'environnement.

En vertu des modifications légales proposées, le Conseil fédéral est chargé d'adapter les ordonnances pertinentes, notamment en ce qui concerne les valeurs seuils et les exigences relatives à l'EIE. Les constructions conformes à l'affectation de la zone qui sont situées dans une zone à bâtir en bonne et due forme ne devraient être soumises à l'EIE que dans des cas exceptionnels de grande importance. De même, l'agrandissement partiel et légalement admissible d'une construction qui n'est pas classée monument historique, en dehors des zones à bâtir, ne devrait pas être soumis au droit de recours des organisations de protection de l'environnement.

Verhandlungen

Si le Conseil des États a serré la vis aux organisations écologistes s'agissant du droit de recours des organisations, il n'en reste pas moins que la volonté de préserver la substance de ce droit a bénéficié d'un large consensus dans l'ensemble des partis. Lors du débat d'entrée en matière, les organisations écologistes ont été saluées par les uns comme les défenseurs des richesses naturelles et culturelles et décriées par les autres pour avoir bloqué ou empêché la réalisation de certains projets. Face à ces réactions, certains membres du conseil ont tenu à préciser que la plupart des retards observés dans les projets étaient moins le fait des organisations écologistes que de recours individuels. Des voix se sont néanmoins élevées pour dénoncer l'attitude des organisations habilitées à exercer un recours, qui se sont en quelque sorte érigées en instances investies d'une fonction similaire à celle d'une autorité.

Au cours de la première partie de la discussion par article, le Conseil des États s'est intéressé à l'EIE, qui fait l'objet du nouvel art. 10a de la loi fédérale sur l'environnement. Ainsi, il a souhaité indiquer plus concrètement les installations qui y seraient obligatoirement soumises, en précisant qu'il incomberait au Conseil fédéral d'examiner à intervalles réguliers les critères retenus. Suivant une proposition individuelle de Carlo Schmid-Sutter (C, AI), le conseil a décidé par 21 voix contre 16 d'introduire dans la loi une disposition obligeant les autorités à tenir compte d'éventuelles préoccupations exprimées par le Parlement ou par le peuple lors de la procédure d'évaluation d'un projet de construction (art. 10a, al. 1bis). Pour Franz Wicki (C, LU), en sa qualité de rapporteur de la commission, et le conseiller fédéral Moritz Leuenberger, cette précision ne s'imposait pas, les autorités étant de toute manière tenues de pondérer systématiquement les intérêts en présence.

Lors de la discussion par article portant sur le droit de recours accordé aux organisations écologistes conformément à l'art. 55 de la loi sur la protection de l'environnement, la Chambre haute a décidé de ne soumettre au droit de recours des organisations que les décisions portant sur des installations faisant l'objet d'une EIE. Elle a par ailleurs spécifié, d'une part, que pour être habilitée à recourir, une organisation devait être active au niveau national et poursuivre un but non lucratif et, d'autre part, que son droit de recours était limité aux domaines visés depuis dix ans au moins dans ses statuts. Enfin, elle a introduit un nouvel art. 55b, par lequel elle entendait inciter les organisations à intervenir au début de la procédure. Ainsi, une organisation qui n'aurait pas participé à une procédure d'opposition prévue par le droit fédéral ou le droit cantonal ne pourrait plus former de recours ; de même, une organisation qui omettrait de formuler des griefs recevables contre un plan d'affectation à caractère décisionnel, ou qui verrait ces griefs être rejetés définitivement, ne pourrait plus les faire valoir dans une procédure ultérieure (art. 55b, al. 2). La Chambre haute a par ailleurs inscrit à l'art. 55c les nouvelles dispositions régissant les accords entre les organisations et les maîtres d'ouvrage. Favorable à un net durcissement du cadre réglementaire tel que proposé par Carlo Schmid-Sutter (C, AI), elle a décidé par 20 voix contre 19 que l'autorité compétente ne devait plus légaliser le contenu des accords passés. Carlo Schmid-Sutter a déclaré que la pratique en vigueur tendait à inverser les rôles, les autorités étant réduites à un rôle de notaire en charge d'accords de droit privé, tandis que les organisations écologistes étaient investies d'une fonction semblable à celle d'une autorité. Estimant au contraire que de tels arrangements privés étaient inévitables, Thomas Pfisterer (RL, AG) a fait remarquer qu'il était difficile de justifier leur exclusion de la décision de l'autorité dès lors qu'ils étaient conformes à la loi, ajoutant que le droit de recours des organisations constituait un droit de contestation et un moyen de mettre en place une collaboration constructive, laquelle passe nécessairement par des négociations.

Le Conseil des États a aussi adopté d'autres nouvelles dispositions. D'abord, il a déclaré illicites les accords passés entre des organisations écologistes et des maîtres d'ouvrage qui prévoient des peines conventionnelles en faveur des organisations en cas de non-respect des termes de l'accord, les indemnisations visant à faire renoncer les organisations à interjeter un recours, ainsi que les recours abusifs. Ensuite, il a décidé que les recours devaient nécessairement être formés dès la phase de planification et qu'ils ne seraient plus admis ultérieurement. Il a par ailleurs spécifié que les travaux pouvaient être entrepris avant la fin de la procédure, pour autant que l'issue de cette dernière ne puisse avoir d'incidence sur ces travaux. Enfin, il a précisé que les frais de procédure seraient à la charge du recourant si ce dernier n'obtenait pas gain de cause.

Au début de la discussion par article portant sur le droit de recours des communes et des organisations selon la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN, art. 12 à 12b), Franz Wicki (C, LU), qui s'exprimait au nom de la commission, a indiqué que les modifications apportées à la LPN étaient analogues à celles introduites précédemment dans l'art. 55 de la loi sur la protection de l'environnement. Aussi, le Conseil des États a-t-il suivi la proposition de la commission et approuvé les articles 12 à 12b sans en débattre.

Le Conseil national s'est rallié à la quasi-totalité des décisions du Conseil des États. Au chapitre de l'EIE dans la loi sur la protection de l'environnement (art. 10a, al. 1, LPE), il a néanmoins décidé de biffer l'al. 1bis, qui prévoyait de contraindre les autorités à pondérer l'ensemble des intérêts publics et privés et à tenir compte d'éventuelles préoccupations publiques exprimées par le Parlement ou par le peuple. Alexander J. Baumann (V, TG) a déposé une proposition de minorité visant à réintroduire cette disposition dans le chapitre Protection juridique (art. 54, al. 4) de la loi et, partant, à reprendre un élément-clé de l'initiative populaire des radicaux zurichois contre le droit de recours des organisations (cette initiative prévoit de supprimer le droit de recours des organisations pour des projets ayant reçu l'aval du peuple ou de parlements à l'échelon communal, cantonal et fédéral). Kurt Fluri (RL, SO) et Valérie Garbani (S, NE), qui se sont exprimés au nom de la commission, ont indiqué - à l'instar du conseiller fédéral Moritz Leuenberger - que, dans le cadre de l'évaluation des projets de construction, la prise en considération des intérêts publics et du principe de proportionnalité était une évidence. En effet, aux termes de l'art. 5, al. 2, de la Constitution fédérale, l'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. Ils ont souligné à cet égard que le législateur avait déjà reconnu l'importance d'une pondération des intérêts dans la loi sur la protection de l'environnement en précisant les situations dans lesquelles la protection de l'environnement l'emportait sur les considérations économiques. Pour sa part, Kurt Fluri (RL, SO) a rappelé le principe de l'État libéral selon lequel le droit prime les décisions du peuple lorsque ces dernières sont juridiquement indéfendables. Quant au conseiller fédéral Moritz Leuenberger, il a estimé impossible de contraindre les tribunaux à procéder à une pondération des intérêts qui s'oppose à celle proposée par le législateur dans la loi sur la protection de l'environnement. La proposition de minorité de la commission a finalement été rejetée de justesse, par 86 voix contre 84. Soutenue par l'ensemble des membres du groupe UDC et par la quasi-totalité du groupe radical-libéral, la proposition a été rejetée en bloc par les socialistes, les Verts et le groupe PEV/UDF, tandis que les démocrates-chrétiens la rejetaient à une majorité de deux tiers.

Principalement soutenue par les membres de la commission appartenant au groupe UDC, la proposition de minorité déposée par Norbert Hochreutener (C, BE), qui visait à interdire les accords entre les organisations écologistes et les maîtres d'ouvrage (art. 55c LPE et art. 12d, al. 1, LPN), a elle aussi donné lieu à un débat approfondi. Elle a finalement été rejetée par 100 voix contre 78. S'opposant au Conseil des États, le Conseil national a ainsi suivi la proposition de la majorité de sa commission et a préféré laisser la possibilité à l'autorité compétente de tenir compte desdits accords dans sa décision.

Pour sa part, le camp rose-vert a formulé une proposition de minorité relative aux coûts de procédure (art. 55e LPE et art. 12f LPN). Tandis que la majorité de la commission souhaitait, à l'instar du Conseil des États, faire supporter systématiquement les frais de procédure aux organisations dont le recours est rejeté, une minorité proposait de se contenter de la possibilité de les y astreindre. Le plénum s'est rallié à la majorité de la commission en approuvant sa proposition par 108 voix contre 71.

Au vote sur l'ensemble, le projet a été approuvé par 146 voix contre 7, et 24 abstentions.

Des divergences subsistaient sur deux points essentiels. À l'instar de la Chambre basse, le Conseil des États a reconnu la licéité des accords passés entre les organisations écologistes et les requérants (art. 55c LPE et art. 12d, al. 1, LPN). Selon la proposition déposée par Rolf Schweiger (RL, ZG), il a toutefois tenu à préciser que les ententes portant sur des engagements fondés sur le droit public ne pouvaient avoir que valeur de "propositions communes adressées à l'autorité" et que ces dernières devraient être prises en compte dans la décision de l'autorité. À la demande d'une minorité bourgeoise de la commission, le Conseil national s'est rallié à la version du Conseil des États.

Concernant la seconde divergence, qui portait sur l'étude d'impact sur l'environnement, le Conseil des États a adhéré à la position de la Chambre basse. Il a ainsi renoncé à une disposition qu'il avait lui-même proposée lors des premières délibérations sur le projet de loi, et qui prévoyait de contraindre l'autorité chargée d'évaluer un projet de construction de tenir compte tout particulièrement des décisions du Parlement ou du peuple. Ainsi, l'appréciation continuera d'être essentiellement fonction de la Constitution et du droit de l'environnement.

Au vote final, le Conseil des États a adopté le projet à l'unanimité, le Conseil national avec 13 voix contraires, dix d'entre elles émanant de membres de l'UDC, trois des rangs du PDC.