Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé :

1. d'étendre les compétences de la division d'enquêtes fiscales spéciales (EFS) et de créer une division indépendante pour la lutte contre les infractions fiscales, qui ne devra pas requérir chaque fois l'assentiment du chef du DFF pour ouvrir une enquête ;

2. d'augmenter progressivement les effectifs de la division EFS auprès de l'Administration fédérale des contributions (AFC) pour qu'elle soit en mesure de poursuivre systématiquement les fraudes fiscales dans tous les domaines ;

3. de renforcer les menaces de sanctions pénales en cas de fraude fiscale avérée ou de tentative de fraude.

Begründung

Le Conseil fédéral et le Parlement proposent d'assainir les finances fédérales par des plans d'économie portant sur des milliards de francs et examinent la possibilité de voter de nouvelles recettes. Il est difficile de faire accepter de nouveaux impôts, comme on vient de le constater avec la proposition du ministre des finances d'introduire un impôt fédéral sur les successions. Or, dans ce contexte, il convient de se demander aussi si toutes les possibilités d'accroître les recettes ont été entièrement exploitées.

Il est possible d'augmenter les recettes de la Confédération en donnant une importance accrue et en développant la division EFS auprès de l'Administration fédérale des contributions. Cette division est sollicitée par l'AFC et par les offices cantonaux des impôts lorsqu'ils soupçonnent une grave infraction fiscale. Les cantons n'y font cependant guère appel, car l'ouverture d'une enquête requiert une autorisation écrite du ministre des finances.

Les enquêtes fiscales spéciales ne sont pas tout à fait inutiles, car elles permettent de faire passer les fraudeurs à la caisse et ceux-ci sont, en règle générale, condamnés à payer de lourdes pénalités et des rappels d'impôt. En 1997, le service des EFS a été doté de moyens professionnels et ses compétences ont été étendues. Selon un communiqué, la division des EFS a conduit entre 1997 et 2000 plus de 100 enquêtes dans 22 cantons, qui ont visé 50 personnes physiques et 35 sociétés. Elles ont permis de récupérer, au début de 2000, 85 millions de francs soustraits au fisc, qui ont été partagés entre la Confédération et les cantons.

Les négociations menées dans le cadre des bilatérales II ont révélé les faiblesses de la Suisse en matière de poursuite sur le plan fiscal. Il appert que les procédures cantonales en particulier ne sont pas conformes aux dispositions régissant les droits de l'homme, de sorte que toute enquête ou poursuite portant sur des fraudes fiscales ne peut être conduite correctement. De plus, vu la (trop grande) proximité des administrations fiscales cantonales par rapport à leurs contribuables, il serait indiqué que seule la Confédération soit habilitée à poursuivre les infractions fiscales. Les éléments constitutifs d'une poursuite pénale ont été harmonisés entre les cantons dans le cadre de la loi sur l'harmonisation des impôts directs. La procédure est régie par la loi sur le droit pénal administratif.

En concentrant les compétences auprès de la Confédération on renforcerait du même coup la collaboration avec les divisions juridiques compétentes pour la TVA, l'impôt anticipé et les droits de timbre. Les poursuites pénales devraient aussi pouvoir être engagées en matière d'impôt fédéral direct sans que l'autorisation du chef du DFF soit requise. D'ailleurs de telles autorisations émanant d'une autorité politique ne sont guère compatibles avec une conception moderne de la poursuite pénale.

La fraude fiscale ne doit plus payer à l'avenir. Les infractions fiscales doivent être systématiquement dénoncées. C'est le seul moyen qui permettra à la Confédération d'encaisser les impôts qui lui sont dus. La complexité et la longueur des procédures requièrent de grands effectifs, d'où la nécessité d'augmenter progressivement les postes de la division EFS ces prochaines années pour que les fraudes fiscales puissent être systématiquement poursuivies. Les employés de cette division rapportent à l'État, par leur travail, un multiple de leur salaire. Par ailleurs, cette augmentation des effectifs de l'EFS aurait un effet préventif dont on ne peut donner une estimation en francs. Pour que la division puisse mener ses enquêtes dans tous les domaines, ses effectifs devraient probablement être doublés par rapport à leur état actuel. Elle devra en outre être dotée des compétences nécessaires pour pouvoir lutter efficacement contre les fraudes.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Les articles 190 à 195 de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFD, RS 642.11) régissent l'activité de la division des enquêtes fiscales spéciales (DEF). La motion concerne donc principalement l'impôt fédéral direct, mais aussi les impôts directs des cantons et des communes par l'intermédiaire de la loi sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID, RS 642.14).

S'il existe un soupçon fondé de graves infractions fiscales, le chef du Département fédéral des finances (DFF) peut autoriser l'AFC à mener une enquête en collaboration avec les administrations fiscales cantonales. Cette enquête a pour but de déterminer les faits. La division des enquêtes fiscales spéciales (DEF) effectue de telles enquêtes selon les règles du droit pénal administratif fédéral (DPA). En l'occurrence, elle possède les mêmes compétences que les autorités cantonales de poursuite pénale, à l'exception de l'arrestation provisoire. En cas d'infractions fiscales graves, l'enquête est dirigée aussi bien contre l'auteur que contre les complices et les instigateurs. Les résultats de l'enquête font l'objet d'un rapport d'enquête indiquant les faits et la culpabilité. Il contient également des propositions pour la suite de la procédure pour l'impôt fédéral direct et, le cas échéant, pour une dénonciation aux autorités pénales pour escroquerie fiscale.

La DEF consulte également les dossiers des autorités judiciaires et administratives de la Confédération, des cantons et des communes pour établir et communiquer les faits qui sont importants pour la perception des impôts directs, de l'impôt anticipé, des droits de timbres et de la TVA.

1. L'activité de la DEF a fait ses preuves. Elle constitue un office central disposant des connaissances techniques nécessaires à la conduite d'enquêtes s'étendant la plupart du temps à plusieurs cantons en cas de soupçon d'infractions fiscales graves. Elle exerce donc une fonction d'aide aux cantons. Certes, la concentration de la poursuite de la soustraction fiscale au niveau fédéral et par la Confédération pourrait comporter des avantages, notamment pour les autres impôts de la Confédération. Toutefois, l'attribution de ces compétences cantonales à la Confédération poserait un important problème de politique constitutionnelle. En effet, ce n'est pas la Confédération, mais les cantons qui sont compétent pour percevoir les impôts directs. Ils ne sont pas seulement compétents pour la taxation et l'encaissement des impôts cantonaux et communaux, mais aussi de l'impôt fédéral direct, et c'est à eux qu'il appartient d'ordonner d'éventuelles mesures de contrainte. La concentration de la procédure de taxation et des mesures de contrainte dans le canton est donc logique du point de vue systématique et également judicieuse du point de vue pratique. La création d'une "division indépendante pour la lutte contre les infractions fiscales" nécessiterait donc toute une série de profondes modifications du système actuel.

Jusqu'à présent, l'autorisation requise du chef du DFF pour l'ouverture d'une enquête selon les articles 190ss. LIFD n'a pas eu d'influence limitative sur le nombre des enquêtes de la DEF.

En l'occurrence, on relèvera que le DFF est en train de constituer une commission d'experts qui aura pour tâche d'élaborer une loi fédérale sur le droit fiscal pénal et l'entraide administrative internationale en matière pénale (ESA). Dans le cadre de ses travaux, cette commission doit également examiner les deux premiers points de la présente motion et présenter des propositions.

2. Dans le cadre du programme d'allègement 2003, le DFF a également reçu pour mandat d'examiner comment améliorer la perception des impôts. L'objectif de ce mandat est d'améliorer le système de contrôle de l'AFC et des autorités fiscales cantonales, afin de mieux détecter les minorations d'impôts et de mieux poursuivre les abus (principalement la soustraction d'impôts). Il s'agit en particulier d'améliorer l'engagement du personnel et des moyens techniques ainsi que de montrer de quelle manière une certaine partie de cet objectif pourrait être atteinte plus efficacement avec des ressources supplémentaires en personnel et en moyens techniques.

La DEF doit continuer d'intervenir là où c'est judicieux en raison des faits qui débordent d'un canton ou en raison de la gravité des infractions fiscales. La vue d'ensemble de l'engagement des ressources pour la perception des impôts montrera s'il convient d'augmenter les effectifs de la DEF pour qu'elle puisse remplir mieux son mandat.

3. Les sanctions prévues par les législations fiscales cantonales et par la LIFD contre la soustraction d'impôt et la tentative de soustraction d'impôt sont suffisantes pour réprimer la délinquance fiscale. Il n'est par conséquent pas nécessaire de renforcer la menace des sanctions pénales. En revanche, il convient d'appliquer le droit fiscal en vigueur aussi pleinement et conséquemment que possible à tous les niveaux. Notamment, il faut adapter la pratique concernant les amendes à la jurisprudence du Tribunal fédéral et de la Cour européenne des droits de l'homme.

L'application du droit fiscal pénal pose des problèmes en raison de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg. Sur ce point, la commission d'experts précitée devra également élaborer des propositions. Un renforcement des normes pénales n'est cependant pas nécessaire.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.