Wortlaut

A en croire les médias, le Département américain de la "Homeland Security" (sûreté intérieure) entend recenser, dès le mois de janvier 2004, tous les étrangers entrant aux États-Unis avec un visa grâce à un système baptisé "US Visitor and Immigrant Status Technology" (US Visit). Les voyageurs seront ainsi photographiés, leurs empreintes digitales seront relevées et enregistrées, et leurs documents de voyage seront scannés.

Tous les pays dont les ressortissants ne devaient pas, jusqu'à présent, se munir d'un visa pour se rendre aux États-Unis en vertu du "Visa Waiver Program" (VWP), à commencer par la Suisse, devront faire en sorte, selon la volonté de l'administration américaine actuelle, que, dès octobre 2004, les passeports de leurs ressortissants contiennent leurs empreintes digitales.

Si un pays devait refuser de se plier à cette exigence, l'administration américaine a fait savoir qu'elle réintroduirait le visa obligatoire à l'égard des ressortissants du pays en question. Dans un tel cas de figure, à leur arrivée aux États-Unis, les voyageurs se feront prendre en photo, et leurs empreintes digitales seront relevées.

Le nouveau passeport suisse est déjà conçu en vue d'un éventuel scannage des données qu'il contient et d'un éventuel relevé des empreintes digitales.

Il semble que seules les personnes qui ne possèdent pas la nationalité américaine se verront appliquer les mesures précitées. L'administration américaine n'envisage pas, pour sa part, d'établir à l'intention de ses ressortissants des passeports qui puissent être scannés et qui contiennent les empreintes digitales ou d'autres données biométriques. La photo et la signature, en tant que moyens d'identification, suffiront, comme c'est le cas aujourd'hui.

À cet égard, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Au regard du droit pénal, le relevé des empreintes digitales constitue, dans le monde entier, un moyen de preuve qui peut être utilisé quand on a de forts soupçons qu'une personne a commis un acte délictueux. Que pense le Conseil fédéral de l'application générale, sur les plans tant national qu'international, de cette mesure qui servira à la surveillance policière de citoyens suisses en voyage d'agrément ou en voyage d'affaires ?

2. La Suisse participe-t-elle, sur le plan national et/ou international (en dehors des affaires relevant du droit pénal), à des travaux préparatoires destinés à mettre en place une surveillance biométrique de ses ressortissants, que ce soit au moyen du relevé des empreintes digitales ou du relevé électronique de la conformation du visage ou de l'iris ? Dans l'affirmative, en quoi consistent ces travaux préparatoires, et en vertu de quelle base juridique peuvent-ils être effectués ?

3. Pratique-t-on déjà, dans les administrations publiques de Suisse (en dehors des affaires relevant du droit pénal), des surveillances biométriques de citoyens suisses ?

4. Le Conseil fédéral entend-il se conformer aux exigences de l'administration américaine actuelle en ce qui concerne le relevé des empreintes digitales et/ou d'autres données biométriques (conformation du visage ou de l'iris) dans le passeport suisse ? Dispose-t-on, pour ce faire, d'une base juridique ?

5. Si tel est le cas, comment va-t-il garantir que les données concernant les ressortissants suisses qui seront stockées sur support électronique aux États-Unis ne serviront pas à violer la sphère privée et les droits de la personnalité desdits ressortissants ? Comment va-t-il garantir, en particulier, que ces données seront utilisées par les États-Unis exclusivement aux fins des contrôles douaniers ?

6. Quand les mesures précitées à l'égard des voyageurs suisses seront entrées en vigueur, quel usage le Conseil fédéral compte-t-il faire de son droit de réciprocité à l'égard des ressortissants américains qui viendront en Suisse ?

Stellungnahme des Bundesrates

L'intégration de données supplémentaires dans les passeports constitue une problématique qui n'est pas limitée aux seuls États-Unis d'Amérique. La possibilité d'intégrer dans des documents d'identité des données "biométriques" (on entend par là essentiellement la conformation du visage, les empreintes digitales et les caractéristiques de l'iris) sous forme codée fait l'objet de travaux de l'Organisation internationale de l'aviation civile (OACI, en anglais ICAO) depuis 1997. L'OACI est une agence spécialisée des Nations Unies, dont l'objectif est de faciliter le transport aérien des personnes en général. Ses activités se déploient également dans le domaine de la standardisation des documents d'identité et les recommandations qu'elle développe à cet égard sont la référence mondiale. En mai 2003, l'OACI a rendu publique la décision de recommander l'intégration de données biométriques dans les documents d'identité. Le paramètre essentiel est la reconnaissance faciale (mesures du visage sous forme codée) et les États sont libres d'utiliser accessoirement les empreintes digitales et les empreintes de l'iris. Ces informations doivent être stockées dans une puce à circuit intégré sans contact (contactless integrated circuit chip). Certains détails doivent toutefois encore être réglés avant l'intégration définitive dans les recommandations officielles de l'OACI.

L'intégration des données biométriques dans les documents d'identité et de voyage ne vise pas à surveiller les citoyens, mais est un moyen supplémentaire pour faciliter les voyages internationaux en rendant plus difficiles les falsifications de passeports et les usurpations d'identité, d'une part, et en facilitant les contrôles, d'autre part. La falsification et l'usurpation des documents de voyage constituent des éléments clé dans le contexte de la migration illégale, du trafic des personnes et de la traite des êtres humains. Les documents d'identité contiennent d'ailleurs des données biométriques de longue date : la photo, l'indication de la taille et du sexe sont également des données biométriques et existent déjà dans ces documents. Tous les pays, y compris la Suisse, ont intérêt à produire des documents d'identité fiables, facilitant ainsi la liberté de mouvement dans le monde et la sécurité en général.

Dans ce contexte, le "Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002", voté par le Parlement après les événements du 11 septembre 2001, prévoit que les ressortissants étrangers se rendant sur le territoire américain devront présenter un document (visa ou passeport) contenant des données biométriques sous forme codée à partir du 26 octobre 2004. Le texte de loi précise d'ailleurs que ces documents devront correspondre aux recommandations de l'OACI en la matière.

La Suisse et les États de l'Union européenne font actuellement partie des pays membres du "Visa Waiver Program" (VWP) américain. Le VWP dispense les citoyens suisses de l'obligation d'obtenir un visa pour des voyages d'affaire ou d'agrément. En l'état actuel du droit américain, si les documents d'identité suisses établis après le 26 octobre 2004 ne satisfont pas aux exigences légales, la Suisse sera exclue du VWP et ses citoyens devront automatiquement demander un visa pour un voyage aux États-Unis. Leurs données biométriques seront alors probablement relevées par les autorités américaines.

Cela étant précisé, le Conseil fédéral répond comme suit à l'auteur de l'interpellation :

1. Le relevé des empreintes digitales fait partie des mesures envisagées par l'OACI pour sécuriser les documents d'identité et de voyage. C'est toutefois la reconnaissance faciale qui a la priorité, les États étant libres d'intégrer ou non les empreintes digitales. Même si la Suisse choisissait finalement d'enregistrer les empreintes digitales dans les passeports, il faut rappeler que l'objectif principal d'une telle mesure est de faciliter la vérification de l'identité du détenteur du document, par comparaison des caractéristiques physiques de celui-ci et des indications du document, et non une surveillance policière. Or, le Conseil fédéral n'a actuellement pas l'intention d'aller au-delà des exigences de l'OACI qui imposent exclusivement la reconnaissance faciale. L'intégration d'empreintes digitales dans le passeport suisse n'est donc pour l'heure pas à l'ordre du jour.

2. La Suisse, en tant que membre de l'OACI, participe aux travaux évoqués plus haut. Elle continue ces travaux et est notamment représentée dans les commissions spécialisées de l'OACI qui élaborent actuellement les mesures d'application des futurs standards biométriques. Elle a en outre le statut d'observateur dans le "European Forum for Travel Documents", qui coordonne les mesures prises par les États de l'Union européenne en ce qui concerne les documents de voyage. Au demeurant, malgré l'importance des recommandations de l'OACI, l'intégration de données biométriques dans les documents d'identité est une décision du ressort des États souverains. En ce qui concerne la Suisse, la décision finale reviendrait en l'espèce au législateur (cf. également la réponse à la question 4).

3. Les administrations publiques de Suisse n'effectuent aucunement des surveillances biométriques de citoyens suisses. Il faut en revanche relever le fait que des systèmes permettant l'identification par des données biométriques (p. ex. l'empreinte de l'iris) sont utilisés pour restreindre l'accès à certains bâtiments publics. Ces mesures sont toutefois limitées aux locaux exigeant un niveau de sécurité maximal.

4. Les conséquences exactes du délai du 26 octobre 2004 fixé par les États-Unis d'Amérique ne sont pas absolument claires à l'heure actuelle. Selon les informations dont dispose le Conseil fédéral, les États de l'Union européenne, confrontés au même problème, ne sont pas non plus entièrement fixés sur la signification de ce délai. On peut l'interpréter comme l'exigence d'avoir débuté un projet visant l'intégration des données biométriques plutôt que l'existence de cette fonctionnalité à la date butoir. Il n'est en outre pas certain que les États-Unis soient eux-mêmes en mesure d'établir des visas avec données biométriques dès octobre 2004. D'ailleurs, au niveau de l'OACI, plusieurs décisions concernant la mise en application pratique de ces nouvelles recommandations sont encore pendantes. En conséquence, le Conseil fédéral suit l'évolution de la situation. Quoi qu'il en soit, l'intégration dans le passeport suisse de telles données impliquerait une modification de la loi fédérale du 22 juin 2001 sur les documents d'identité des ressortissants suisses (LDI ; RS 143.1). L'article 2 LDI détermine en effet le contenu exact des documents d'identité et devrait être modifié pour permettre l'introduction de données biométriques sous forme codée et lisible par machine, rendant ainsi nécessaire une décision des Chambres fédérales.

Le passeport suisse n'est pas déjà conçu en vue d'un scannage des données qu'il contient et d'un relevé des empreintes digitales. Il est en revanche exact que certaines données figurent dans le document sous une forme qui permet la lecture automatisée (art. 2 al. 2 LDI), ce qu'exigent les recommandations de l'OACI en vigueur.

5. Les données contenues dans les documents d'identité et de voyage visent avant tout la vérification rapide et sûre de l'identité de leurs détenteurs lorsqu'un contrôle doit être effectué conformément à la loi. Au demeurant, les exigences que les États-Unis posent aux ressortissants étrangers qui désirent pénétrer leur territoire relèvent en premier lieu de la souveraineté nationale de ce pays. C'est le droit américain qui définit les conditions d'entrée et les mesures que les autorités peuvent prendre lors du contrôle à la frontière et la Suisse n'a conclu aucun accord bilatéral avec les États-Unis dans ce domaine. Cela étant, la Suisse est en constant dialogue avec les États-Unis pour permettre un trafic des voyageurs aussi aisé et sûr que possible entre ces deux pays. Dans ce cadre, les représentants de l'administration fédérale mettent tout en oeuvre pour que les citoyens suisses soient traités dans les meilleures conditions en cas de voyage aux États-Unis, y compris en ce qui concerne la protection des données. Dans ce contexte, la possibilité de fonder la collaboration réciproque dans les domaines de la migration et de la sécurité sur des bases de droit international plus claires a récemment été évoquée lors d'une rencontre entre experts suisses et américains. En vertu du principe de la souveraineté nationale, le Conseil fédéral ne peut toutefois formuler aucune garantie quant à l'utilisation par les autorités américaines de données récoltées sur des ressortissants suisses lors de leur passage à la frontière.

6. Les répercussions exactes des exigences américaines ne peuvent actuellement pas être déterminées avec certitude ni quant à leur ampleur, ni quant au moment de leur application. C'est pour cela que le Conseil fédéral suit attentivement l'évolution de la situation en la matière. Au demeurant, les considérations du chiffre 5 s'appliquent mutatis mutandis à la Suisse. En l'absence d'un traité international avec les États-Unis dans ce domaine, notre pays est libre de déterminer et de modifier les conditions d'entrée en Suisse des ressortissants américains. Des décisions dans ce domaine pourraient notamment être prises si les passeports américains ne respectent pas les normes internationales adoptées au sein de l'OACI. Au vu des incertitudes évoquées au chiffre 4 ci-dessus, le Conseil fédéral ne prendra toutefois de décision à cet égard que lorsqu'il disposera de tous les éléments nécessaires.

Réponse du Conseil fédéral.