Wortlaut

Dans le cadre de la reprise par le droit national, sous le titre de "Swiss Finish", des nouvelles directives bancaires Bâle II, le Conseil fédéral est prié de réaliser les points suivants :

1. Les banques actives pour l'essentiel sur le marché suisse et orientées vers le "retail" comme les banques cantonales, par exemple, ne sont pas contraintes de mobiliser plus de fonds propres sur la base des directives de Bâle II qu'elles ne le sont aujourd'hui sur la base de celles de Bâle I.

2. Le remise de 12,5 % sur les fonds propres requis, accordée aux banques cantonales au bénéfice d'une garantie d'État complète, est maintenue.

3. Au cas où cette réduction de 12,5 % devrait malgré tout être revue, il conviendrait alors de le faire plusieurs années après l'entrée en vigueur des nouvelles directives de Bâle II afin de laisser aux banques cantonales suffisamment de temps d'adaptation.

Begründung

La volonté de renforcer les directives en matière de fonds propres doit être saluée. Toutefois, je demande au Conseil fédéral d'intégrer les directives de Bâle II dans la législation suisse avec discernement et sans porter préjudice inutilement aux banques cantonales qui accomplissent une mission importante pour la cohésion nationale du pays. Il s'agit finalement d'assurer un bon financement des PME. Bâle II vise à enregistrer de manière plus exhaustive et plus fine les divers risques liés à l'activité bancaire en tenant compte des risques opérationnels et en offrant un choix entre diverses méthodes. Compte tenu des moyens financiers, en personnel et de leur taille, la plupart des banques cantonales seront amenées à choisir la méthode standard plus pratique à l'usage, mais exigeant davantage de fonds propres, en règle générale. D'ailleurs, la Commission fédérale des banques invite ces banques à choisir cette méthode standard. Or, aujourd'hui déjà, les exigences minimales, sur le plan suisse, en matière de fonds propres sont sensiblement supérieures aux normes minimales internationales.

Dès lors, il est tout à fait raisonnable d'exiger que, pour les banques cantonales en particulier, qui ont une structure de risques spécifiques étant donné que le gros de leurs activités se déploie sur le marché suisse et dans le domaine du "retail", la dotation en fonds propre prise globalement reste au moins équivalente à ce qu'elle est, ce que Bâle II vise d'ailleurs également au niveau du système bancaire international. A plusieurs reprises, la Commission fédérale des banques a laissé entendre que pris globalement, Bâle II ne devrait pas provoquer une augmentation du niveau des fonds propres pour le système bancaire suisse. Et cela aussi pour les banques qui auraient choisi la méthode standard. J'attends de la Commission fédérale des banques une concrétisation de ces déclarations dans le cadre de la mise en oeuvre des nouvelles directives de Bâle II. Par ailleurs, j'attends que des dérogations aux normes minimales de Bâle II ne soient proposées que pour des situations dûment motivées par la position particulière des banques suisses. En effet, les ratios de la Banque des règlements internationaux doivent demeurer comparables au niveau international.

L'adoption de cette règle flexible permettra de procéder aux adaptations ponctuelles nécessaires tout en maintenant un niveau raisonnable de fonds propres pour des banques au bénéfice d'une garantie d'État. L'application des directives de Bâle II aux banques cantonales ne doit pas avoir comme résultat le grignotage supplémentaire du statut spécifique de banque cantonale.

Les banques cantonales bénéficient de dispositions législatives propres dans le cadre de la loi fédérale sur les banques et de législations cantonales constitutives de leurs activités. La plupart des lois cantonales, sous des formulations diverses, donnent mandat aux banques cantonales de veiller au développement économique de leur canton respectif. Les législateurs fédéral et cantonaux ont donc bien voulu ainsi marquer la mission spécifique des banques cantonales. En contrepartie, ces dernières jouissent d'une garantie d'État plus ou moins étendue. Cette garantie d'État offre la possibilité d'une réduction sur les fonds propres requis sans pour cela contrevenir aux règles prudentielles de la branche bancaire. La suppression envisagée de cette remise est donc incompréhensible et ne peut se justifier par la nécessité de soumettre toutes les banques aux mêmes conditions de la concurrence. En effet, le statut de banque cantonale limite, la plupart du temps, les champs d'activités et d'actions de celles-ci. Il n'y a donc pas lieu de changer les règles du jeu. Aussi longtemps que le statut de banque cantonale existe, il n'est pas opportun de vider celui-ci de sa substance spécifique, entravant ces banques dans l'accomplissement de leur mission particulière au service des populations et d'économies cantonales. Est-il nécessaire de rappeler que les banques cantonales doivent souvent accomplir leur mission dans un climat de concurrence exacerbée qui, dans les régions périphériques en particulier, les place devant des situations particulières par rapport aux autres banques ?

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

La crainte d'une influence négative de Bâle II sur le financement des PME a déjà été exprimée dans le postulat Strahm 03.3374. Dans sa réponse, le Conseil fédéral a formulé en détail son avis à ce sujet. La Commission fédérale des banques (CFB) a également exposé en détail les grands principes de la mise en oeuvre de Bâle II en Suisse dans son rapport de gestion 2003 (pp. 19-27) et lors de la conférence de presse du 29 avril 2004. Un groupe de travail dirigé par la CFB, qui comprend également des représentants des banques cantonales, élabore les textes en matière d'ordonnance et de circulaire relatives à la mise en oeuvre de Bâle II. Une procédure de consultation sera ensuite menée.

1. Les banques qui appliqueront à partir de fin 2006 la méthode standard, conformément à la nouvelle réglementation, c'est-à-dire à "Swiss Finish" de Bâle II, ne devront généralement pas satisfaire à des exigences plus élevées qu'aujourd'hui en matière de fonds propres. Cet objectif quantitatif est ainsi en principe visé également pour les banques cantonales et régionales qui sont surtout actives au niveau suisse. En outre, ces banques pourront profiter du fait que la méthode standard de Bâle II privilégie davantage les activités de détail et les hypothèques sur l'immobilier résidentiel. Les exigences en matière de fonds propres des différents établissements pourront augmenter ou diminuer par rapport à aujourd'hui selon leur profil de risque. Il ne paraît donc guère judicieux de continuer de lier les exigences en matière de fonds propres définies dans la nouvelle régulation à celles prévues par la régulation actuelle.

2. Il est prévu d'abolir à moyen terme l'actuelle remise de 12,5 % sur les fonds propres requis pour les banques cantonales au bénéfice d'une garantie intégrale de l'État (art. 13 let. b OB). Cette remise n'est pas conforme aux normes internationales et elle ne se justifie pas pour des raisons de concurrence. La mise en oeuvre en Suisse de Bâle II paraît le moment approprié pour supprimer ce dernier privilège des banques cantonales en matière de surveillance, qui n'avait déjà plus de bien-fondé du fait de Bâle I et de la directive correspondante de l'UE. Ce traitement de faveur a été sérieusement critiqué dans le cadre du programme d'évaluation du secteur financier (dans le rapport de juin 2002 sur l'examen de la Suisse). La suppression de cette disposition particulière ne se fonde donc pas sur de nouvelles directives de Bâle II, elle représente plutôt une modernisation de l'ordonnance sur les banques, nécessaire depuis longtemps. Par ailleurs, la prise en compte dans les fonds propres de la moitié de l'obligation incombant aux membres de banques Raiffeisen de faire un versement complémentaire (les fonds propres complémentaires inférieurs selon l'art. 11b al. 2 let. c OB), qui n'est pas admissible en vertu des normes minimales internationales, sera également supprimée.

Aujourd'hui, toutes les banques cantonales répondent aux exigences minimales en matière de fonds propres, même sans la remise sur les fonds propres. Même en cas de suppression de cette facilité en matière de fonds propres, presque toutes les banques cantonales respecteraient l'objectif supplémentaire de 1,0 % (des fonds propres minimaux exigés) visé par la CFB. À fin 2003, les banques cantonales affichaient une dotation moyenne en fonds propres de 1,8 %, légèrement supérieure à celle de l'ensemble des banques et des négociants en valeurs mobilières, qui atteignait 1,5 %. Sans la remise sur les fonds propres, la dotation moyenne en fonds propres des banques cantonales atteindrait 1,1 % et serait inférieure à la moyenne générale, qui s'élèverait à 1,2 %.

L'Union européenne et l'Allemagne ont convenu d'abolir, avec effet au 18 juillet 2005, l'obligation de garantie (Gewährträgerhaftung) pour les établissements allemands de droit public (Landesbanken et banques d'épargne). L'obligation de garantie correspond à une garantie directe de l'État envers les créanciers de la banque. L'obligation de maintenance (Anstaltslast), c'est-à-dire l'obligation incombant aux propriétaires de droit public de doter leurs établissements des moyens permettant de compenser les sous-couvertures, sera modifiée à la même date. À partir de ce moment-là, les éventuels apports de capitaux effectués par les pouvoirs publics dans le cadre d'un assainissement doivent être notifiés préalablement à la Commission européenne et approuvés selon les règles communautaires en matière d'aides d'État. La Suisse devra abolir au moins la remise sur les fonds propres pour la garantie de l'État afin de ne pas compromettre l'accès des banques cantonales au marché de l'UE. La garantie de l'État n'est pas touchée par l'abolition de la remise sur les fonds propres pour les banques cantonales.

Une garantie de l'État peut être neutre sur le plan de la concurrence si les banques rémunèrent suffisamment le garant. Les mandats de prestations formulés dans les différentes lois cantonales, qui obligent les banques cantonales à tenir compte du bien public et à assumer une responsabilité économique, sont aménagés de manières très diverses et ils ne sont guère quantifiables. La mesure dans laquelle la garantie de l'État et le mandat de prestations peuvent être compensés n'est donc pas définie clairement. Certaines lois cantonales sur les banques prévoient expressément la rémunération de la garantie de l'État, des formules de calcul diverses étant utilisées. Du point de vue du créancier, une garantie de l'État remplit effectivement une fonction de protection. Du point de vue du contribuable, le recours à cette rémunération, à travers une recapitalisation d'urgence, constitue toujours un événement négatif, assorti de risques politiques notables et de risques pour la réputation de la banque concernée et de la place financière, avec de possibles conséquences défavorables pour l'économie du canton. Il est dans tous les cas préférable que les banques cantonales soient, à l'instar de toutes les autres banques, dotées d'un capital propre suffisant au regard des risques et qu'elles ne couvrent pas une partie des exigences en fonds propres à travers l'obligation de garantie incombant à l'État qui est leur propriétaire. En ce qui concerne les fonds propres des banques privées, la responsabilité illimitée des personnes détenant une participation dans celles-ci n'est pas non plus prise en considération. La prise en compte dans les fonds propres d'une garantie de l'État paraît, par conséquent, discutable également pour des raisons prudentielles.

3. Pour le cas où une abolition de la remise sur les fonds propres requis coïncidant avec la mise en oeuvre de Bâle II créerait des problèmes pour les banques cantonales, le Conseil fédéral se réserve la possibilité de reporter l'abolition à une date ultérieure. Les dispositions transitoires de l'ordonnance sur les banques relatives à Bâle II prévoiront, comme pour toute modification des prescriptions relatives aux fonds propres, un délai d'adaptation adéquat et habiliteront la CFB à prolonger le délai au cas par cas.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.