Wortlaut

Swisscom, dont la Confédération est l'actionnaire majoritaire, a acquis en 1999 l'opérateur allemand Debitel pour la somme de 4,3 milliards de francs.

Swisscom vient de vendre, soit cinq ans après cette extraordinaire acquisition, Debitel à Telco Holding pour la somme de 0,9 milliard de francs.

Swisscom a ainsi perdu dans cette opération Debitel la somme de 3,4 milliards de francs ! Soit pour la Confédération une perte de plus de 2 milliards de francs !

Alors que le Conseil fédéral veut mener une politique basée, à juste titre, sur les économies, nous regardons, incrédules, des opérations menées par des sociétés appartenant majoritairement à la Confédération sans qu'aucune réaction politique n'ait lieu. Dans quel pays démocratique vivons-nous ? Quel contrôle possèdent encore le Parlement et le peuple suisses sur les opérations financières menées par des sociétés telles que Swisscom dont le capital-actions appartient majoritairement aux Suisses ?

Aussi je demande au Conseil fédéral, actionnaire majoritaire et organe politique très soucieux de l'utilisation des deniers publics, s'il a autorisé l'acquisition de Debitel par Swisscom en 1999 et la vente de cette même société en 2004 pour les sommes évoquées ci-dessus ?

Par ailleurs, le Conseil fédéral peut-il m'indiquer à quoi sert le Parlement si les sommes considérées, soit plus d'un milliard de francs, ne relèvent pas de sa compétence ?

Stellungnahme des Bundesrates

Lors de la réforme de l'entreprise des PTT, le législateur a, en adoptant la loi du 30 avril 1997 sur l'entreprise de télécommunications (LET), soumis au 1er janvier 1998 les "Telecom PTT" - dorénavant la société autonome de droit public Swisscom SA - aux règles du marché libéralisé des télécoms. Afin d'accorder à Swisscom sur le marché les mêmes moyens organisationnels et économiques qu'à ses concurrents, la loi visait à accroître l'autonomie de gestion, à établir une distinction claire entre les décisions de nature politique et celles d'ordre opérationnel, de faciliter la conclusion d'alliances et de permettre à l'entreprise d'aménager ses prestations et de fixer ses prix plus librement. Pour la même raison, le Parlement a décidé, en adoptant l'article 4 LET, que, sauf disposition contraire de la loi, l'entreprise est soumise aux dispositions du Code des obligations (CO) relatives à la société anonyme. Dans les explications du message relatives au but de la société défini à l'art. 3, al. 2, LET, Swisscom s'est vu explicitement accorder le droit de répondre aux besoins du marché en constituant un groupe, en créant des filiales, en participant à d'autres sociétés ou en concluant des alliances ou des accords de coopération.

Les rapports entre la Confédération, actionnaire, et Swisscom SA sont essentiellement réglés à l'article 6 LET. Selon cet article, la Confédération doit détenir la majorité du capital et des voix de Swisscom. Par ailleurs, le Conseil fédéral établit clairement comment il entend défendre les intérêts de la Confédération au sein de l'entreprise. Les moyens dont il disposera pour préserver ces intérêts sont ceux que le droit de la société anonyme accorde à l'actionnaire majoritaire, à savoir le contrôle de la majorité des voix à l'assemblée générale et l'influence exercée sur la nomination des membres du conseil d'administration. Afin de créer les conditions de transparence souhaitées par les tiers investisseurs, le Conseil fédéral définit tous les quatre ans les objectifs qu'il souhaite atteindre en tant que principal actionnaire de l'entreprise. Il faut toutefois "opérer une distinction entre les objectifs fixés par le Conseil fédéral en tant qu'actionnaire et la stratégie d'entreprise proprement dite. L'actionnaire majoritaire se contentera de n'aborder que les points les plus importants pour lui, laissant la définition de l'orientation générale de l'entreprise et en particulier la responsabilité de la gestion opérationnelle aux organes prévus à cet effet". Les objectifs stratégiques assignés à l'entreprise tous les quatre ans sont ainsi pris en compte dans la stratégie de Swisscom SA.

En vertu de l'article 8 LET, les pouvoirs de l'assemblée générale de Swisscom SA sont régis par les dispositions du CO relatives à la société anonyme. L'article 9 attribue au conseil d'administration les attributions intransmissibles et inaliénables énumérées à l'art. 716a, al. 1er, CO. La seule dérogation aux règles du CO réside dans le fait que, en vertu de l'article 9 LET, le personnel de l'entreprise doit être représenté de manière équitable au sein du conseil d'administration. La LET ne prévoit pas de représentation de la Confédération au conseil d'administration ; ce droit, le Conseil fédéral l'a inscrit dans les premiers statuts de l'entreprise qu'il avait à adopter lors de l'entrée en vigueur de la loi. Les représentants délégués par la Confédération au conseil d'administration ont les mêmes droits et obligations que ceux élus par l'assemblée générale.

Le conseil d'administration est ainsi responsable de la direction générale de Swisscom SA et de son organisation. Il assume en principe la responsabilité exclusive de toutes les décisions fondamentales visant à garantir l'existence de la société et son activité économique durable. Parmi ses attributions figurent la décision de prendre des participations, mais aussi celle de les revendre pour autant que ces décisions n'impliquent pas une modification effective des buts de l'entreprise ou une liquidation partielle de l'entreprise au sens du droit. La transaction en cause n'a pas eu d'effets de ce genre.

Le représentant de la Confédération au conseil d'administration informe le DETEC et le DFF des affaires importantes en rapport avec les objectifs stratégiques de la Confédération. Si les projets envisagés sont en contradiction avec les objectifs stratégiques convenus ou risquent de compromettre sérieusement la situation économique du groupe, ou encore s'il s'agit de projets de grande portée politique, le Conseil fédéral instruit son représentant sur la manière de voter au sein du conseil d'administration de Swisscom. Dans ces cas, il assume également la responsabilité, au sens du droit sur la société anonyme, du vote de son représentant.

La décision prise en été 1999 de participer à Debitel pour des raisons stratégiques relevait de la compétence exclusive du conseil d'administration de Swisscom SA. Comme cette décision avait un rapport avec les objectifs stratégiques, le représentant fédéral au conseil d'administration a informé le propriétaire de l'intention de Swisscom de tenter d'obtenir, par le biais de Debitel, une licence UMTS en Allemagne. Sur la base des informations dont ils disposaient, notamment de celles provenant de sources accessibles au public, les représentants du Conseil fédéral ont pu se faire une idée de la licence que l'entreprise envisageait d'acheter en Allemagne. Vu la situation du marché à l'époque, ils n'avaient pas de raison d'exiger une intervention du représentant fédéral au conseil d'administration de Swisscom SA.

Swisscom ayant été contrainte de renoncer à l'obtention d'une licence UMTS en Allemagne du fait de prix trop élevés, les synergies escomptées n'ont pu être réalisées en raison des trop fortes disparités entre les modèles commerciaux de Swisscom Mobile SA et de Debitel. Par contre, l'occasion s'offrit à Swisscom de conclure un partenariat avec le groupe Vodafone, leader mondial sur le marché de la téléphonie mobile, qui prit 25 % du capital de Swisscom Mobile SA. Cette transaction affectant également les objectifs stratégiques, le représentant fédéral au conseil d'administration de Swisscom en informa le Conseil fédéral. Ici aussi, le Conseil fédéral n'avait pas de raison de donner des instructions à son représentant au conseil d'administration, puisque le projet était conforme aux exigences des objectifs stratégiques.

La stratégie décrite ci-dessus n'ayant pas abouti, Debitel, même si elle est toujours restée dans les chiffres noirs après la participation cédée à Swisscom, est devenue pour cette dernière une simple participation financière. Que Swisscom avait payé trop cher sa participation à Debitel était un fait notoire : pour les exercices de 2001 à 2003, Swisscom a déjà effectué des amortissements extraordinaires du goodwill de plus de 2,1 milliards de francs (en plus des amortissements ordinaires du goodwill de plus de 1,2 milliard de francs) en raison du prix d'achat jugé trop élevé. Ces informations ont été communiquées lors de la publication du bilan de Swisscom et dans le rapport concernant la réalisation des objectifs stratégiques du Conseil fédéral. Fin 2003, la participation à Debitel était encore évaluée à 848 millions de francs dans les comptes de Swisscom. Dans ces conditions, l'entreprise a cherché à se séparer de sa participation, ce qui n'a pas tout de suite été possible en raison de la situation générale de l'économie. Comme pour l'achat, la vente de cette participation était du ressort exclusif du conseil d'administration de Swisscom SA.

Outre la licence UMTS, qui n'a pas été acquise en raison du prix trop élevé proposé lors de la vente aux enchères, la principale cause de l'échec des plans initiaux avec Debitel est l'évolution des marchés de la téléphonie mobile en Europe, qui n'a pas correspondu aux estimations de la direction. La perte d'environ 3,3 milliards de francs doit être évaluée en fonction de la situation dans laquelle se trouvait le monde économique et financier au moment de l'achat (climat d'euphorie de la nouvelle économie). À cette époque, d'autres entreprises traditionnelles renommées, qui n'ont pas la réputation de se lancer dans des aventures incertaines, ont dépensé des sommes excessivement élevées pour des reprises et des licences de téléphonie mobile. Dans ce contexte, Swisscom a commis moins d'erreurs que beaucoup de ses concurrents. C'est pourquoi l'état de ses finances est bien meilleur que celui de certains de ses concurrents qui, quatre ans après l'éclatement de la bulle des télécoms, sont encore occupés à rembourser leurs dettes. Par ailleurs, Swisscom a également su profiter du contexte de l'époque : le produit de ses ventes (participations dans Cablecom, part de 25 % dans Swisscom Mobile SA) lui a permis d'encaisser des milliards de francs, soit des montants qui ne sont plus offerts par les temps qui courent.

Le Conseil fédéral évalue le travail de Swisscom sur la base de la réalisation des objectifs stratégiques. Au cours des dernières années, Swisscom a réalisé chaque fois un bon résultat global et atteint pratiquement tous les objectifs que le Conseil fédéral lui avait assignés en tant qu'actionnaire de la société. En matière de rendement, elle évolue au même niveau que les meilleures entreprises de télécommunication d'Europe et dispose, en comparaison, d'une excellente structure de financement. Malgré les corrections de valeur régulièrement publiées, le cours de l'action Swisscom n'a jamais connu une évolution susceptible d'entraîner des pertes de valeurs pour la Confédération.

Le Conseil fédéral estime que le système légal décrit a fait ses preuves dans la pratique. Il n'envisage donc pas de le modifier.

Réponse du Conseil fédéral.