Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre au Parlement un projet de modification de la loi sur les denrées alimentaires et de la loi sur l'agriculture, qui réponde aux exigences suivantes :

1. remplacement des prescriptions en vigueur, réglant la déclaration des denrées alimentaires importées issues de modes de production interdits en Suisse, par des dispositions prévoyant la déclaration facultative de caractéristiques qui distinguent les denrées alimentaires autochtones par rapport aux produits importés ;

2. équivalence des prescriptions relatives à la désignation des denrées alimentaires avec les prescriptions de l'Union européenne. Les prescriptions liées à l'introduction de nouvelles dispositions relatives à des désignations obligatoires ne prévoient en principe aucune obligation de déclarer des caractéristiques dont l'UE n'exige pas la déclaration ;

3. désignation par la Confédération d'un organe fédéral chargé de surveiller et de coordonner l'exécution, par les cantons, des dispositions légales relatives aux denrées alimentaires et notamment de l'ensemble des prescriptions en matière de désignation. Les prescriptions en matière de désignation doivent être rassemblées en un acte législatif unique.

Begründung

1. L'article 21 de la loi sur les denrées alimentaires règle les désignations particulières. Dans ce contexte, le Conseil fédéral doit recevoir le mandat d'édicter des dispositions relatives à la désignation facultative de certaines caractéristiques particulières des denrées alimentaires en se fondant sur la législation suisse. Ce mandat donnera un coup de pouce à la déclaration dite "positive". Comme on le sait, l'ordonnance sur les denrées alimentaires (art. 19) interdit de déclarer des caractéristiques "qui vont de soi" parce qu'elles sont prescrites par la législation, et ce même dans le cas où les prescriptions suisses relatives à la production sont plus sévères que celles en vigueur à l'étranger. Le DFE fait certes remarquer qu'une "déclaration positive" est déjà possible aujourd'hui, pour autant que l'interdiction de la tromperie ne soit pas enfreinte. Une application efficace de ce principe demande cependant une réglementation claire. Il faut en outre qu'il soit possible de faire efficacement de la publicité pour des denrées alimentaires produites en Suisse. C'est pourquoi le Conseil national a déjà donné suite, le 11 décembre 2003, et par 117 voix contre 51, à une initiative parlementaire Ehrler (02.439) présentée sous la forme d'une demande conçue en termes généraux. Il est plus efficace de vanter les caractéristiques positives de denrées alimentaires produites en Suisse que de désigner de façon lacunaire diverses caractéristiques négatives de certains produits importés. Il faut donc créer les conditions permettant de laisser tomber le mandat conféré par l'article 18 de la loi sur l'agriculture, qui prévoit l'introduction d'une ordonnance relative à la déclaration des produits agricoles, mandat qui n'a pas été rempli de manière satisfaisante.

2. La transparence et la protection contre la tromperie sont les objectifs incontestés des dispositions relatives à la désignation des denrées alimentaires. Les prescriptions en matière de déclaration ont été étoffées récemment. Elles ont atteint les limites de ce qui est praticable et contrôlable par les autorités chargées de la mise en oeuvre. Pour les entreprises commerciales actives dans le domaine alimentaire, le respect des prescriptions relatives à la déclaration constitue un élément important de la charge administrative qui leur incombe. Les coûts qui en résultent sont disproportionnés pour les petites et moyennes entreprises qui subissent, de ce fait, un handicap par rapport à leurs gros concurrents. Pour cette raison, et parce que l'information des consommateurs joue un rôle de premier plan, il convient de renoncer dorénavant à toute prescription supplémentaire quant à la déclaration des produits. Les intérêts de l'industrie alimentaire exportatrice doivent néanmoins être pris en considération eux aussi, dans la mesure où il est très important pour cette branche économique que les prescriptions en matière de désignation correspondent à celles en vigueur dans les principaux pays acheteurs. Un "moratoire en matière de déclaration", bien que justifié dans son principe, risque donc de porter atteinte aux intérêts des exportateurs suisses. Il est donc d'autant plus important qu'aucune nouvelle prescription allant au-delà de ce que prévoit le droit de l'UE en matière de déclaration obligatoire ne soit édictée. Il faut partir du principe que les caractéristiques obligatoirement indiquées doivent être les mêmes dans l'UE et en Suisse.

3. Une motion du groupe démocrate-chrétien (01.3068), "Denrées alimentaires. Sécurité et qualité", a été adoptée le 5 juin 2002 par le Conseil national et transmise le 11 décembre 2002 par le Conseil des États sous forme de postulat des deux conseils. Cette intervention demandait pour l'essentiel que les questions relatives à la protection du consommateur, à l'alimentation et à l'agriculture soient traitées par un seul service de l'administration qui soit également responsable du contrôle de la déclaration de provenance et de la déclaration du mode de production des denrées alimentaires. Dans sa prise de position du 30 mai 2001, le Conseil fédéral a confirmé qu'il y avait nécessité d'agir. Depuis lors, aucune indication concrète n'a été fournie sur l'état d'avancement des travaux. L'article 36 de la loi sur les denrées alimentaires règle la surveillance et la coordination de l'exécution de cette loi par les cantons. Cette disposition doit être complétée, en ce sens que la Confédération désignera un service administratif unique chargé de coordonner et de surveiller l'exécution de la loi par les cantons. Avec la répartition actuelle des compétences à l'échelon fédéral, il est difficile d'assurer l'exécution efficace de la législation relative aux denrées alimentaires et sa mise en oeuvre aussi harmonisée que possible par les cantons. Il en résulte des déperditions d'énergie considérables du côté des autorités et plus particulièrement du côté des entreprises de la branche. Le Conseil fédéral est chargé de se pencher prioritairement sur les moyens d'améliorer l'efficacité de l'exécution de la législation relative aux denrées alimentaires. À cet égard, il convient également de réunir en un seul texte de loi les prescriptions en matière de déclaration, aujourd'hui dispersées dans différents actes, ce qui favoriserait leur application correcte par les entreprises commercialisant des denrées alimentaires.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral est conscient de la rude concurrence à laquelle sont exposées aujourd'hui les entreprises du secteur alimentaire. C'est pourquoi il examine actuellement la raison d'être des prescriptions en vigueur en matière de législation alimentaire et - pour autant que les dispositions légales l'autorisent - s'efforce d'éliminer les doublons au niveau des ordonnances et de la mise en oeuvre. À cet effet, plusieurs révisions ont été engagées et des plateformes de coordination ont vu le jour.

Concernant les divers aspects de la motion, le Conseil fédéral prend position comme suit.

1. En principe, la législation alimentaire permet d'attirer l'attention sur les méthodes de production appliquées lors de la fabrication d'une denrée alimentaire, de même que sur les prescriptions légales afférentes ou sur les particularités de la denrée alimentaire directement liées à ce mode de production. En vertu de l'art. 19, al. 1, let. b, de l'ordonnance sur les denrées alimentaires (ODAl ; RS 817.02), il est par contre interdit de mettre en avant des propriétés que toutes les autres denrées alimentaires comparables possèdent également. Selon la pratique actuelle en matière d'exécution sont par exemple considérées comme telles les mentions indiquant qu'un certain produit satisfait aux exigences de la loi en vigueur.

Dans la pratique, il s'avère toutefois difficile de distinguer de telles indications des informations effectivement précieuses pour les consommateurs. La formulation de l'art. 19, al. 1, let. b, ODAl offre à cet égard une très grande marge d'interprétation. L'incertitude juridique qui en découle a eu pour effet que le commerce des denrées alimentaires n'a fait qu'un emploi prudent des indications relatives aux conditions-cadres légales lors de la production et de la fabrication des denrées alimentaires. Le Conseil fédéral est donc disposé à préciser l'art. 19, al. 1, let. b, ODAl et à mettre en évidence que les indications relatives aux modes de production prescrits des denrées alimentaires sont autorisées (voir la prise de position du Conseil fédéral sur l'initiative parlementaire Ehrler 02.439, Denrées alimentaires. Modifier l'étiquetage afin de tenir compte des caractéristiques propres aux productions locales).

Conformément à l'article 18 de la loi sur l'agriculture (LAgr ; RS 910.1), le Conseil fédéral édicte, dans le respect des engagements internationaux, des dispositions relatives à la déclaration des produits issus de modes de production interdits en Suisse. C'est ce qu'il a fait en adoptant l'ordonnance relative à la déclaration de produits agricoles issus de modes de production interdits en Suisse (RS 916.51). Le débat politique montre que les intérêts des milieux concernés sont divergents : tandis que les milieux économiques et commerciaux souhaitent l'abolition de cette ordonnance, la majorité des organisations de consommateurs ainsi que divers milieux agricoles demandent son extension à d'autres domaines de production.

Les dispositions légales liées à la déclaration dite positive sont actuellement débattues par le Parlement dans le cadre du traitement de l'initiative parlementaire Ehrler mentionnée plus haut. Les résultats des discussions ne sont pas encore connus. Le Parlement a par ailleurs décidé il y a peu de temps de renforcer l'article 18 LAgr et - sous réserve de compatibilité avec les engagements internationaux - de prévoir l'éventualité d'une interdiction d'importer les produits qui seraient fabriqués selon des modes de production interdits en Suisse. Dans ces circonstances, le Conseil fédéral juge inopportun d'anticiper sur les conclusions du débat relatif à l'initiative parlementaire Ehrler.

2. Alors que la législation alimentaire a pour objectif de protéger les consommateurs contre la tromperie et les préjudices pour la santé, la LAgr entend notamment créer des conditions-cadres propices à la production et à la vente de produits agricoles. Sur le plan des consignes de déclaration notamment, il existe une grande affinité entre ces deux objectifs. D'une manière générale, le Conseil fédéral est d'avis qu'une déclaration claire et nette des produits alimentaires répond à la fois aux intérêts des agriculteurs et à ceux des consommateurs.

Le Conseil fédéral reconnaît qu'une éventuelle divergence des prescriptions en matière de déclaration par rapport à la législation de nos principaux partenaires commerciaux pourrait être source de difficultés tant à l'importation qu'à l'exportation de denrées alimentaires. À ce sujet, il convient de prendre en considération non seulement le droit international, autrement dit l'accord sur l'OMC, mais aussi le droit national. Le Parlement a tenu compte de ce problème en adoptant la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce (LETC ; RS 946.51). Conformément à l'article 4 de cette loi, le Conseil fédéral s'engage à formuler les prescriptions techniques de manière à ne pas engendrer d'entraves techniques au commerce. À cet effet, il convient de les harmoniser avec celles des principaux partenaires commerciaux de la Suisse, en l'occurrence l'Union européenne. Depuis l'entrée en vigueur de la LETC, le 1er juillet 1996, le Conseil fédéral s'est systématiquement tenu à ces principes dans le secteur alimentaire. Les divergences par rapport au droit communautaire en matière de déclaration résultent soit de motions politiques bénéficiant d'un large soutien soit de la formulation de la loi concernée. Dans le premier cas, il s'agit par exemple de l'obligation d'indiquer l'origine des matières premières utilisées dans la production d'une denrée alimentaire, de l'obligation de déclarer les ingrédients allergènes ou bien des dispositions relatives à la déclaration des aliments génétiquement modifiés. Dans le second cas, il s'agit par exemple de l'article 18 LAgr concernant la déclaration de produits fabriqués selon des méthodes interdites en Suisse, ou bien de l'art. 20, al. 1, de la loi sur les denrées alimentaires (LDAl ; RS 817.0) concernant l'obligation de renseigner sur le pays de production des denrées alimentaires. Ni le Conseil fédéral ni l'administration n'ont, de leur propre initiative, incité à s'écarter des dispositions communautaires en matière de déclaration. Le Conseil fédéral défendra cette position à l'avenir également.

3. Concernant la question de l'organisation du secteur alimentaire, le Conseil fédéral a, le 27 mai 1998, chargé le DFI et le DFE d'examiner de près la situation et de soumettre des propositions au Conseil fédéral en temps opportun. Le 17 octobre 2003, la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a établi un rapport concernant l'inspection de l'exécution de la loi dans le secteur de la sécurité alimentaire. Pour répondre aux questions soulevées, le Conseil fédéral a envisagé d'élaborer une stratégie globale relative à la sécurité alimentaire qui tienne compte des revendications de la CdG-N. Cette stratégie lui servira également de base pour les décisions qu'il prendra ultérieurement dans le secteur alimentaire.

Soucieux d'améliorer la coordination et l'information à court terme, les directeurs de l'Office fédéral de la santé publique, de l'Office fédéral de l'agriculture et de l'Office vétérinaire fédéral ont créé une plateforme informelle dans le cadre de laquelle ils se rencontrent à intervalles réguliers. Il existe par ailleurs diverses plateformes portant sur des aspects techniques à un échelon inférieur (p. ex. dans le domaine du génie génétique ou de l'ESB). Dans le cadre de la stratégie globale, le Conseil fédéral examinera donc notamment l'opportunité de maintenir ce genre de modèle en tenant compte des expériences acquises.

Les demandes formulées dans la motion seront aussi satisfaites par la mise en oeuvre de l'article 182 LAgr et la clause de coordination de l'art. 36, al. 5, LDAl. Selon ces dispositions, le Conseil fédéral a pour mission d'assurer la coordination et de mettre en place un service central de répression des fraudes. Les préparatifs sont déjà bien avancés. La procédure d'adoption d'une ordonnance en la matière a toutefois été ajournée jusqu'à ce que la stratégie globale relative à la sécurité alimentaire mentionnée plus haut soit prête.

Enfin, il convient également de souligner que le Conseil fédéral s'efforce d'éliminer le plus rapidement possible les doublons existants (p. ex. dans les filières de la viande et du lait). Il soumettra des projets correspondants au Parlement si des amendements de la loi s'avèrent nécessaires.

Concernant la réunion en un seul texte des prescriptions en matière de déclaration, le Conseil fédéral comprend le point de vue défendu par la motion, dans la mesure où cela permettrait d'avoir une vue d'ensemble du droit en vigueur. Mais la répartition actuelle tient au fait que les diverses obligations de déclaration s'appuient sur diverses lois ayant des contextes différents. C'est ainsi, par exemple, que les dispositions relatives aux déclarations d'origine et indications géographiques protégées servent en premier lieu la protection et les intérêts des producteurs et relèvent donc de la LAgr, alors que les dispositions relatives à la déclaration des ingrédients allergènes ont pour but de protéger la santé des consommateurs et se fondent donc sur la LDAI. D'autres consignes en matière de déclaration des denrées alimentaires ont pour base la loi fédérale du 9 juin 1977 sur la métrologie (RS 941.20) ou - en ce qui concerne l'ordonnance sur l'indication des prix - la loi fédérale du 19 décembre 1986 sur la concurrence déloyale (RS 241). Elles visent principalement à sauvegarder la loyauté dans les échanges commerciaux. Une réunion de toutes les prescriptions ne pourrait rien changer à ce système caractérisé par des objectifs, des organisations de compétences et des voies de droit différents. Si la Confédération voulait réellement réaliser systématiquement cette réunion des prescriptions en un seul texte, cela exigerait, selon le Conseil fédéral, un travail législatif démesuré. En outre, il est probable qu'il faudrait également intégrer les autorités cantonales dans le processus. Cette question appelle une analyse approfondie et sera examinée dans le cadre de l'élaboration de la stratégie globale susmentionnée. Désireux d'améliorer la situation à court terme pour les milieux concernés, le Conseil fédéral fera toutefois en sorte qu'une vue d'ensemble des consignes relatives à la déclaration des denrées alimentaires ainsi que des compétences exécutoires soit publiée dans le Manuel suisse des denrées alimentaires.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.