Aéroport de Zurich. Relation entre procédure d'aménagement du territoire et médiation

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il d'avis qu'une procédure de médiation peut améliorer la participation des cantons, des régions, des communes et des électeurs s'agissant de questions en rapport avec l'aménagement du territoire ?

2. Comment s'assurera-t-il que les procédures ordinaires de planification (entretiens de coordination concernant le plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique, PSIA), révision éventuelle des plans directeurs cantonaux, coordination des plans directeurs cantonaux entre eux et avec la fiche de coordination PSIA, établissement des plans d'affectation du sol) ne reprendront pas purement et simplement les conclusions d'une procédure de médiation démocratiquement non légitimée ?

3. A-t-il donné à l'Allemagne des garanties formelles ou informelles ayant des conséquences pour la Suisse au niveau de l'aménagement du territoire (p. ex. distance minimale par rapport à la frontière allemande en cas d'approches coudées par le nord)?

Begründung

La Confédération, le canton de Zurich et la société Flughafen Zürich AG ont chargé une équipe de spécialistes de préparer une procédure de médiation au sujet de l'aéroport de Zurich. Selon le rapport de cette équipe du 5 avril 2004, cette procédure de médiation pourrait avoir pour objectifs :

- une entente sur les futures procédures d'approche et de décollage ;

- une entente sur le contenu de la fiche de coordination PSIA ;

- une entente sur le règlement d'exploitation définitif.

Ce rapport propose un modèle de procédure qui prévoit de lier la médiation à d'autres activités. En plus de la médiation concernant les procédures d'approche et de décollage, notamment, il prévoit une coordination en matière d'aménagement du territoire, qui sera liée à la procédure de médiation et aux autres thèmes non traités dans le cadre de cette dernière (tels que la politique du transport aérien).

Les questions suivantes jouent un rôle dans le cadre du conflit à propos de l'aéroport de Zurich :

- Comment convient-il de coordonner la fiche de coordination PSIA pour l'aéroport de Zurich avec les plans directeurs cantonaux ? Quels concepts d'exploitation sont prévus ? Quelle est l'importance, dans ce contexte, de la directive 2002/30/CE du 26 mars 2002 relative à l'établissement des règles et procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports, directive que la Suisse a reprise ? Les plans directeurs des cantons concernés devront-ils être modifiés ?

- Les plans directeurs des régions et communes concernées ou les plans d'affectation des sols de certaines communes devront-ils être modifiés sur la base d'une modification des plans directeurs cantonaux ?

- Quelle forme devra prendre un nouveau concept d'exploitation tenant compte des exigences de l'aménagement du territoire, du droit de l'environnement, du transport aérien et de "l'approche équilibrée de la gestion du bruit" conformément à la directive 2002/30/CE ?

- Quelles conséquences en matière d'expropriation l'exploitation de l'aéroport de Zurich aura-t-elle selon le futur concept (expropriations matérielles et formelles)?

Les procédures de médiation concernant des conflits portant sur le droit de l'environnement et l'aménagement du territoire ne relèvent pas de la tradition dans notre pays, notamment parce que la légitimité démocratique des décisions concernant l'aménagement du territoire et les possibilités de participation à tous les échelons (canton, régions concernées, communes, électeurs) sont très bien développées.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Une procédure de médiation menée de manière professionnelle permet de résoudre des conflits complexes lorsque l'on se trouve en présence d'un nombre élevé d'acteurs, que plusieurs thématiques se chevauchent et que les compétences décisionnelles sont mal définies. Elle est tout à fait indiquée lorsqu'il s'agit d'améliorer la communication et l'information et de restaurer un climat de confiance, pour autant qu'il existe une marge de manoeuvre décisionnelle. On recourt en général aux médiations avant ou pendant des procédures juridiques.

Les opinions sont très tranchées, que ce soit au sein des autorités des cantons et communes impliqués ou au sein de la population, en ce qui concerne les futures conditions d'exploitation de l'aéroport de Zurich. Vu la complexité de la situation et décidé à débloquer ce dossier, le DETEC, après avoir consulté les cantons et entreprises impliqués, décidait à l'automne 2003 d'organiser une vaste procédure de médiation ouverte à toutes les autorités et groupements privés concernés afin d'aboutir à un consensus sur le développement de l'aéroport. Celui-ci ne se résume pas à un problème d'aménagement du territoire, raison pour laquelle les thèmes qu'il était prévu d'aborder dans la médiation dépassaient la question de l'amélioration de la participation des divers acteurs aux questions ayant trait à l'aménagement du territoire.

2. La tentative d'instituer une médiation a avorté. La recherche de solutions pour l'exploitation de l'aéroport de Zurich s'effectuera désormais dans le cadre de la planification sectorielle de la Confédération. Le Conseil fédéral a l'intention de poursuivre les entretiens de coordination avec les cantons et entreprises impliqués. Ces entretiens permettront de synchroniser la planification sectorielle de la Confédération avec la planification directrice des cantons.

Il s'agira toutefois dans un premier temps de faire aboutir les travaux réalisés dans le cadre de la planification cantonale. (Concept de développement du territoire et des infrastructures de l'aéroport de Zurich Relief). Les résultats de cette planification menée actuellement par le canton de Zurich, de même que tous les régimes ou procédures d'exploitation praticables seront traités dans le processus PSIA. Les grandes lignes de l'exploitation et de l'infrastructure de l'aéroport seront ensuite portées au PSIA au terme des entretiens de coordination.

Y sont entre autres définies les courbes d'exposition au bruit, qui fixent le cadre en matière d'aménagement du territoire dans lequel s'inscrit le développement futur de l'exploitation. Le Conseil fédéral approuve le PSIA en suivant la procédure ordinaire définie dans la législation sur l'aménagement du territoire, c'est-à-dire en y associant et en consultant les autorités impliquées. La compatibilité avec les plans directeurs cantonaux constitue une condition de l'approbation du PSIA. Si des divergences entre le plan sectoriel et les plans directeurs devaient subsister, il faudrait alors recourir à la procédure prévue dans un tel cas par le droit de l'aménagement du territoire.

Par ailleurs, seules les solutions respectant les exigences légales et en particulier celles posées par le droit international public entrent en ligne de compte. À cet égard, la directive 2002/30/CE citée dans l'interpellation ne pose aucun problème particulier.

3. Aucune garantie d'aucune sorte susceptible d'avoir une incidence pour la Suisse au niveau de l'aménagement du territoire n'a été donnée à l'Allemagne. Ce qui précède s'applique également à la question de la distance minimale par rapport à la frontière allemande lors d'approches coudées par le nord.

Réponse du Conseil fédéral.