Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de répondre aux questions suivantes :

1. Considère-t-il qu'une procédure de médiation, à laquelle participent pour l'essentiel des groupements de citoyens et des communes, est une procédure d'arbitrage idoine pour traiter de questions relevant du droit international ?

2. Pourquoi n'a-t-il pas encore fait le nécessaire en vue de l'ouverture d'une procédure d'arbitrage dans le cadre du Conseil de l'OACI, s'agissant des questions qui concernent l'interprétation de la Convention de Chicago et de l'Accord relatif au transit des services aériens internationaux ?

3. Estime-t-il vraiment que des questions touchant au droit de la concurrence (discrimination de personnes/d'entreprises selon le droit communautaire) peuvent faire l'objet d'une procédure de médiation ?

4. Compte-t-il s'engager afin que les questions touchant au droit international ou au droit de la concurrence soient traitées séparément, en dehors de la procédure de médiation, conformément au modèle proposant de lier la médiation à d'autres activités ?

Begründung

La Confédération, le canton de Zurich et la société Flughafen Zürich AG ont chargé une équipe de spécialistes de préparer une procédure de médiation au sujet de l'aéroport de Zurich. Selon le rapport de cette équipe du 5 avril 2004, cette procédure de médiation pourrait avoir pour objectifs :

- une entente sur les futures procédures d'approche et de décollage ;

- une entente sur les principes d'un nouvel accord avec l'Allemagne.

Ce rapport propose un modèle de procédure selon lequel certains thèmes précis, tels que la politique du transport aérien, qui font partie de la vision générale qui s'impose de par la nature des problèmes, ne soient pas inclus dans la médiation mais qu'ils y soient liés au niveau du calendrier et du contenu.

Les questions suivantes jouent un rôle dans le cadre du conflit à propos de l'aéroport de Zurich :

- Dans quelle mesure l'Allemagne est-elle compétente, en vertu du droit international, pour fixer des procédures d'approche et de décollage qui s'appliquent à un aéroport non situé sur son territoire ? Le droit de survol a-t-il une telle portée ?

- Les prescriptions allemandes en vigueur concernant les procédures d'approche et de décollage sur l'aéroport de Zurich (ordonnance allemande) sont-elles discriminatoires à l'égard de Swiss International Air Lines SA, de l'aéroport de Zurich ou d'autres entreprises/personnes ?

- Le durcissement de l'ordonnance allemande annoncé par Berlin pour la période faisant suite à la reprise, par la Suisse, de la directive 2002/30/CE du 26 mars 2002 relative à l'établissement de règles et procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports, est-il contraire au droit si on l'interprète conformément à l'esprit du texte ?

- La réglementation des procédures d'approche et de décollage imposée par l'Allemagne viole-t-elle le droit international (principes de non-ingérence et du règlement pacifique des différends, droit international de l'environnement)?

Les deux premières questions ont déjà été portées (du moins partiellement) devant la CJCE. Les autres questions concernent les États membres de l'OACI ou touchent au droit de la concurrence.

Stellungnahme des Bundesrates

1./3. La procédure de médiation a été tuée dans l'oeuf. Les questions posées dans l'interpellation sur le lien entre, d'une part, le caractère international des mesures prises par l'Allemagne concernant le survol du sud de son territoire et, d'autre part, les considérations nationales portant sur le concept d'exploitation à long terme de l'aéroport de Zurich, n'ont cependant rien perdu de leur pertinence.

Le caractère licite des mesures décrétées par l'Allemagne est, on le sait, juridiquement contesté. L'Allemagne règle la procédure d'approche sur Zurich - dans les limites de son espace aérien - par la voie d'une ordonnance prohibant les approches du lundi au vendredi entre 21 et 7 heures et le week-end entre 20 et 9 heures. Swiss et Unique ont attaqué cette ordonnance devant les juridictions d'outre-Rhin. Actuellement, une procédure en révision devant le Tribunal fédéral administratif de Leipzig est pendante. De son côté, la Confédération a déposé une plainte auprès de la Commission européenne. Cette dernière ayant rendu une décision défavorable, les autorités suisses ont fait alors recours auprès de la Cour de justice des communautés européennes.

La médiation étant mort-née, les travaux de la Confédération en matière de planification sectorielle et la planification directrice des cantons se poursuivent, indépendamment des procédures juridiques engagées. La procédure de médiation n'aurait pas eu à aborder de questions en relation avec le droit international, et il en est de même dans le cadre de la planification sectorielle ou de la planification directrice des cantons.

Par contre, l'issue des procédures juridiques conditionnera grandement la suite des travaux d'élaboration d'un concept d'exploitation définitif pour l'aéroport de Zurich. Il faudrait naturellement tenir compte des décisions de justice qui tomberaient durant la mise au point de la planification sectorielle ou de la planification directrice.

2. Dans sa réponse à l'interpellation Bürgi 03.3350, qui demandait quand le Conseil fédéral comptait porter l'affaire devant le Conseil de l'OACI, le Conseil fédéral avait émis les considérations suivantes :

"Par décision du 25 mars 2003, le Conseil fédéral avait déjà jugé inopportun de contester devant le Conseil de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) les mesures allemandes prises unilatéralement ; en effet, cette organisation est un organe politique dont on ne saurait attendre qu'il se prononce rapidement. Au contraire, l'OACI aurait plutôt transmis le dossier à la Suisse et à la République fédérale allemande afin que les deux pays négocient une solution.

Concernant la situation juridique, des interrogations d'envergure subsistent.

Dans sa décision du 26 janvier 2003, le tribunal administratif de Mannheim a considéré que les droits de transit reconnus par la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (RS 0.748.0) et par l'Accord du 7 décembre 1944 relatif au transit des services aériens internationaux (RS 0.748.111.2) n'étaient pas concernés. Les avis juridiques émis jusqu'à présent à ce sujet divergent. Des experts mondialement reconnus doutent que le droit aérien international puisse apporter une réponse.

Aussi longtemps que d'autres procédures sont en cours, il serait inopportun de solliciter l'OACI ; en effet, dans l'attente de sa décision, les différents tribunaux appelés à statuer pourraient, le cas échéant, suspendre les procédures. En outre, la procédure de règlement des différends de l'OACI ne prévoit rien en ce qui concerne les mesures préventives à prendre pour la durée de la procédure.

Pour le moment, on ne peut toutefois pas encore se prononcer sur l'utilité d'un éventuel recours à la procédure de règlement des différends de l'OACI en cas de décision défavorable pour la Suisse."

Ces considérations sont pour l'essentiel encore valables aujourd'hui. Le recours à la procédure de règlement des différends prévue dans le cadre de l'OACI reste une option parmi d'autres.

4. Le problème des nuisances sonores causées par l'aéroport de Zurich dépend de nombreux facteurs, tels que la politique aéronautique de la Confédération, les procédures juridiques ou l'évolution du marché du transport aérien. Durant la préparation à la médiation, le Process-Providing-Team avait passé en revue différents modèles de coordination entre la médiation et les autres évolutions du dossier. Ces possibilités de coordination génériques restent encore valides aujourd'hui. Le modèle "Série" postule que certains thèmes essentiels, comme par exemple la politique aéronautique de la Confédération, devraient être traités avant que le processus de médiation ne démarre.

Dans le modèle "A-Z", tous les thèmes sont traités au cours d'un seul processus.

Dans le modèle "Médiation et combinaison", les différents processus se déroulent parallèlement, et dans ce cas il convient d'en assurer la coordination et de gérer le flux d'information.

C'est ce dernier modèle qui convient logiquement à la situation actuelle. Les différents processus - politique aéronautique de la Confédération, procédure d'élaboration du nouveau règlement d'exploitation, aménagement cantonal du territoire, procédures juridiques contre l'Allemagne, procédure PSIA - se dérouleront en parallèle avant de faire l'objet d'une coordination.

On suppose que les procédures juridiques ne sont pas influencées, ni entravées par des facteurs exogènes.

Réponse du Conseil fédéral.