Wortlaut

La réunion des deux objets concernant la libre circulation des personnes avec l'UE est le dernier coup en date porté à la démocratie suisse. Le peuple s'était pourtant vu promettre à plusieurs reprises qu'il pourrait voter sur la libre circulation à chaque nouvelle extension de l'UE. La sape de notre système éprouvé de démocratie directe n'est pas nouvelle : traités et accords internationaux, arrêts du Tribunal fédéral qui ne respectent pas la volonté exprimée par le peuple dans les urnes, ingérence de gouvernements ou de juges étrangers dans les affaires intérieures de la Suisse et mépris de la volonté populaire lors de l'adoption de lois et d'ordonnances après un scrutin l'étranglent toujours davantage.

Ce constat posé, nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Que fait-il pour renforcer le système politique unique au monde de la démocratie directe ?

2. Est-il conscient du travail de sape exercé par les traités et accords internationaux sur la démocratie directe ?

3. Est-il prêt à renoncer aux accords internationaux qui font obstacle à l'exercice de la démocratie directe ? En cas de conflit entre les normes non impératives du droit international et le droit constitutionnel suisse, lequel doit l'emporter ?

4. Ne considère-t-il pas problématique la reprise croissante de droit étranger, notamment européen, dans la législation suisse ? Comment concilier de telles lois, qui n'ont pas été pensées pour la démocratie directe, avec le système politique de la Suisse ?

5. Pourquoi laisse-t-il la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) décréter qui la Suisse a le droit d'expulser et qui elle n'a pas le droit d'expulser (nous pensons par ex. au ressortissant turc expulsé en 2004, qui s'est vu accorder une indemnité pour tort moral par la CJCE alors qu'il avait été condamné en Suisse, entre autres, pour brigandage, lésions corporelles, infractions contre le patrimoine et graves infractions routières)?

6. Ne juge-t-il pas problématique que le peuple suisse ne puisse s'exprimer librement sur les deux objets portant sur la libre circulation des personnes avec l'UE, à savoir la reconduite de l'accord et son extension à la Roumanie et à la Bulgarie ?

7. Soumettra-t-il à nouveau séparément au vote du peuple les futures extensions de la libre circulation des personnes (la Turquie, la Croatie et la Macédoine sont déjà candidats officiels à l'adhésion)?

Stellungnahme des Bundesrates

Notre démocratie directe n'est pas remise en cause par la politique européenne de la Suisse. Les accords bilatéraux I et II ont aussi été approuvés et mis en oeuvre avec une étroite participation du peuple. Le Conseil fédéral répond comme il suit aux questions posées :

1. Le Conseil fédéral ne partage pas l'inquiétude des auteurs de l'interpellation. Le système des droits populaires en matière d'approbation des traités internationaux a été renforcé en 2003. Le Conseil fédéral considère qu'il n'y a pas lieu de renforcer davantage la démocratie directe dans ce domaine.

2. Le Conseil fédéral ne partage pas l'avis selon lequel les traités internationaux minent notre démocratie directe. D'abord, les traités internationaux qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales sont sujets au référendum (cf. art. 141 al. 1 let. d ch. 3 de la Constitution). Ensuite, la législation de mise en oeuvre de traités internationaux est, elle aussi, sujette au référendum (cf. art. 141 al. 1 let. a de la Constitution). Enfin, lorsque le Conseil fédéral approuve un traité international selon la procédure simplifiée (sans approbation parlementaire), il le fait en vertu d'une norme de délégation contenue dans un acte législatif sujet au référendum et il rend compte de ces traités chaque année à l'Assemblée fédérale (art. 48a al. 2 LOGA) qui peut, si elle estime que cette conclusion nécessitait l'approbation parlementaire, charger le Conseil fédéral par une motion de lui soumettre après coup le traité en question pour qu'il l'examine selon la procédure ordinaire (FF 2008 4189). On ne saurait, dès lors, douter de la légitimité populaire et démocratique des engagements internationaux de la Suisse. Le Conseil fédéral tient à souligner qu'aucun autre pays au monde ne connaît une telle extension des droits de participation du peuple lors de la conclusion de traités internationaux. Il ne saurait donc être question de saper notre démocratie directe.

3. De l'avis du Conseil fédéral, il n'y a pas lieu d'opposer coopération internationale, d'une part, et démocratie directe, d'autre part. En effet, la conclusion de traités internationaux n'est pas une fin en soi. Elle n'est qu'un instrument au service de la sauvegarde des intérêts de la Suisse et de la coopération internationale. Avant de conclure un traité international, le Conseil fédéral procède généralement à une évaluation de son impact, notamment sur nos institutions politiques, et à une pondération des intérêts en présence. L'obligation de respecter le droit international, codifiée à l'art. 5, al. 4, de la Constitution, s'impose en principe à toutes les autorités étatiques, y compris au constituant. Les autorités fédérales veillent à éviter tout conflit entre le droit constitutionnel et le droit international non impératif soit par le recours à une interprétation conforme au droit international, soit par une modification préalable du droit constitutionnel contraire. La primauté du droit international ne vaut pas de manière absolue ; des exceptions sont possibles. La question de la primauté doit ainsi être tranchée de cas en cas en fonction du contenu et de la portée des normes constitutionnelles et internationales en jeu.

4. Il convient d'abord de rappeler que le droit suisse et le droit communautaire se fondent sur des valeurs fondamentales communes. Ensuite, la reprise du droit communautaire se fait dans le strict respect de notre démocratie directe. En effet, la reprise par la Suisse du développement de l'acquis communautaire constitue, dans chaque cas, un traité international qui doit être approuvé par l'organe compétent et est, selon son contenu, sujet au référendum. Le Conseil fédéral ne voit dès lors aucune incompatibilité entre la reprise de l'acquis communautaire, dans le cadre de l'approche bilatérale, et notre système politique.

5. L'arrêt auquel l'interpellation se réfère n'a pas été pris par la Cour de justice des Communautés européennes - qui n'a d'ailleurs aucune compétence pour prendre des décisions concernant la Suisse -, mais par la Cour européenne des droits de l'homme, juridiction au sein de laquelle la Suisse est représentée. En ratifiant en 1974 la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), la Suisse a reconnu la compétence de la Cour européenne des droits de l'homme d'être saisie de requêtes individuelles visant notre pays. Elle s'est également engagée à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elle est partie (cf. art. 46 al. 1 CEDH). Ces obligations internationales ont certes pour effet que la marge de manoeuvre des autorités et des tribunaux nationaux fait l'objet de certaines limitations. Il faut cependant constater dans le même temps que les condamnations de la Suisse devant la Cour européenne des droits de l'homme sont très rares (seuls 1,8 % des recours introduits depuis 1974 ont été déclarés bien fondés) et que les jugements en question ont au final contribué à un renforcement des droits de l'homme en Suisse.

L'interpellation se réfère à l'arrêt de la Cour du 22 mai 2008 dans l'affaire Emre contre la Suisse. Il s'agit du cas de l'expulsion d'un Turc qui séjournait en Suisse depuis l'âge de six ans et qui avait été condamné, pour différents délits, à une peine de 18 mois et demi d'emprisonnement en tout. Dans le cas d'espèce, la pondération des intérêts public et privé a été favorable au recourant compte tenu de circonstances particulières (maladie psychique, gravité toute relative des condamnations prononcées contre lui, faiblesse des liens entretenus avec le pays d'origine et caractère définitif de la mesure d'expulsion).

6. Le Conseil fédéral a proposé la reconduction de l'accord et son extension sous la forme de deux arrêtés distincts. Le Parlement a, cependant, décidé de lier les deux questions dans un seul arrêté afin de mieux tenir compte de la connexité matérielle entre les deux objets. Selon le Conseil fédéral, la solution retenue par le Parlement n'appelle aucune objection du point de vue juridique.

7. En vertu de l'art. 2, let. b, de l'arrêté fédéral du 8 octobre 1999 portant approbation des accords sectoriels entre, d'une part, la Confédération suisse et, d'autre part, la Communauté européenne ainsi que, le cas échéant, ses États membres ou la Communauté européenne de l'énergie atomique (RO 2002 1527), toute extension de l'Accord sur la libre circulation des personnes à un État qui n'était pas membre de la Communauté européenne au moment de son approbation doit être soumise à l'Assemblée fédérale dont la décision est sujette au référendum. À cet égard, il n'y a pas d'autre choix possible, ni pour le Conseil fédéral, ni pour l'Assemblée fédérale. Par ailleurs, une fusion des arrêtés portant approbation de la reconduction et de l'extension de l'Accord sur la libre circulation des personnes ne peut plus se répéter à l'avenir, car la reconduction de l'accord se fera pour une durée indéterminée (cf. art. 25 par. 2 de l'accord et art. 1 de l'arrêté fédéral du 13 juin 2008 portant approbation de la reconduction et de l'extension de l'accord, FF 2008 4827).

Réponse du Conseil fédéral.