Stratégie du Conseil fédéral dans les négociations avec d'autres Etats

Wortlaut

Ces dernières années, notre politique extérieure et la question de la défense de nos intérêts lors de négociations internationales ont régulièrement fait les gros titres de la presse. Parmi les cas les plus spectaculaires, citons le fait que notre ministre des affaires étrangères a plusieurs fois porté atteinte à la neutralité de la Suisse par ses prises de position et que la conclusion d'accords bilatéraux dynamiques ont piétiné la souveraineté de notre pays. Pensons encore au dossier libyen et à la tentative problématique d'accueillir des détenus de la prison de Guantanamo. Il est évident que notre politique extérieure ne suit aucune stratégie globale et qu'elle n'est pas dirigée comme il se doit. Nous prions dès lors le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quelle stratégie a-t-il poursuivi dans ses récentes négociations avec la Libye, avec l'Allemagne et avec les États-Unis (à propos des problèmes rencontrés par notre place financière et de l'accueil de détenus de la prison de Guantanamo)?

2. Ces différentes stratégies ont-elles été définies avant les négociations par l'ensemble du collège ?

3. Le Conseil fédéral juge-t-il que les négociations menées récemment avec la Libye, avec l'Allemagne et avec les États-Unis ont donné de bons résultats et qu'elles correspondaient à la stratégie qu'il avait définie ?

4. Quel rôle incombe au président de la Confédération dans les négociations avec d'autres États ? Est-il le nouvel interlocuteur pour la négociation de traités internationaux ?

5. Le Conseil fédéral juge-t-il désormais que le président de la Confédération doit reprendre les dossiers que le conseiller fédéral compétent n'a pas réussi à régler ? Qui décide le cas échéant de la transmission du dossier ?

6. Qui est actuellement responsable des négociations avec la Libye et des négociations dans le dossier des détenus de Guantanamo ? Qui détient la compétence d'engager la Suisse sur le plan international par sa signature ?

7. Quelles circonstances ont conduit deux membres du Conseil fédéral à enfreindre le principe de la collégialité en se distançant des initiatives prises par le président de la Confédération juste après l'annonce de la conclusion d'un accord avec la Libye ? Quelle mesure le Conseil fédéral a-t-il prise contre ceux qui n'ont pas respecté le principe de la collégialité ?

8. Le Conseil fédéral ne pense-t-il pas qu'il conviendrait de réintroduire le principe voulant que le président de la Confédération ne fasse pas de voyages à l'étranger pendant la durée de son mandat ? Cette mesure ne permettrait-elle pas de renforcer la position de la Suisse lors de négociations internationales ?

9. Comment le Conseil fédéral entend-il prévenir de nouveaux éclats du type de l'affaire libyenne dans la politique extérieure de notre pays ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral ne saurait accepter le reproche selon lequel notre politique extérieure ne suivrait aucune stratégie globale. En vertu du mandat qui lui est conféré par l'article 54 de la Constitution fédérale, le Conseil fédéral s'attache à préserver l'indépendance et la prospérité de la Suisse ; il contribue notamment à soulager les populations dans le besoin et à lutter contre la pauvreté ainsi qu'à promouvoir le respect des droits humains, la démocratie, la coexistence pacifique des peuples et la préservation des ressources naturelles. Le DFAE, qui est en charge de la mise en oeuvre des objectifs de politique extérieure, fait régulièrement rapport au Conseil fédéral. Certains buts essentiels de la politique étrangère de la Suisse, comme la sécurité et la prospérité, dépendent aujourd'hui largement du renforcement de la coopération internationale et de la capacité du système international à fixer des règles. Parallèlement, cette coopération devient plus complexe et plus exigeante. Aussi le rapport de politique étrangère 2009 souligne-t-il la nécessité d'avoir une politique étrangère forte et active qui puisse rester un outil efficace de la défense des intérêts de la Suisse dans un contexte international en rapide mutation.

1.a. Les négociations menées avec Tripoli visent à la normalisation des relations bilatérales et donc au retour dans leur pays des deux Suisses retenus en Libye. Pour atteindre cet objectif, le Conseil fédéral a poursuivi jusqu'à présent une stratégie de dialogue. Le délai de 60 jours pour la normalisation des relations bilatérales étant expiré et compte tenu du fait que la Libye ne s'acquitte pas de ses obligations, le Conseil fédéral a décidé de suspendre l'accord du 20 août 2009 entre la Suisse et la Libye et de poursuivre jusqu'à nouvel ordre sa politique de visas restrictive vis-à-vis des ressortissants libyens.

b. Le 13 mars 2009, le Conseil fédéral a décidé de reprendre les standards de l'OCDE relatifs à l'entraide administrative en matière fiscale et de les mettre en oeuvre par la révision des conventions bilatérales de double imposition. L'orientation arrêtée par le Conseil fédéral était surtout motivée par la volonté d'éviter des mesures discriminatoires à l'encontre de notre pays, qui auraient été préjudiciables à l'économie suisse dans son ensemble. Les négociations en vue de la révision des conventions de double imposition (CDI) ont depuis lors abouti avec quinze États, notamment avec les États-Unis, un protocole de révision ayant été signé avec ce pays le 23 septembre 2009.

c. Des négociations CDI sont aussi en cours avec l'Allemagne. Suite aux polémiques de l'ancien ministre allemand des finances, la Suisse a clairement manifesté sa position à l'égard de l'Allemagne, publiquement et par les canaux diplomatiques. La Suisse n'est pas un paradis fiscal. Elle collabore activement dans le domaine fiscal, mais n'a reçu jusqu'à présent qu'une seule demande d'entraide administrative. Dans le cadre de l'accord avec l'UE sur la fiscalité d'épargne, la Suisse a versé 137 millions de francs de produits de la taxation des intérêts à l'Allemagne (2008). La Suisse avait expliqué que deux voisins aussi étroitement liés ont intérêt à soigner leurs relations. Ils se doivent le respect, même lorsque leurs intérêts ou leurs vues divergent.

Par l'accord conclu avec les États-Unis sur une demande d'entraide administrative présentée par l'administration fiscale américaine (IRS), le Conseil fédéral se proposait d'atteindre les objectifs suivants : premièrement, il fallait éviter un conflit entre les systèmes juridiques des deux pays et donc une perturbation grave des relations bilatérales. Deuxièmement, il s'agissait de consolider les conditions-cadres de la place financière. Troisièmement, le Conseil fédéral voulait écarter le risque que la procédure civile américaine donne lieu à un litige juridique qui, le cas échéant, aurait menacé la banque dans son existence même et mis en péril la place financière tout entière, vu l'importance systémique de l'UBS.

d. Concernant Guantanamo, la Suisse a relevé à de multiples reprises par le passé que ce camp de détention porte atteinte à des principes juridiques internationaux. Après que le président Obama a fait connaître, au lendemain de son élection, son intention de fermer le camp, la Suisse s'est logiquement déclarée prête à apporter un soutien et à examiner la possibilité d'accueillir d'anciens détenus de Guantanamo sur son territoire, à titre de geste humanitaire. Le groupe de travail interdépartemental "Guantanamo" a été créé à cet effet ; il est placé sous la direction de l'Office fédéral de la justice, qui fait rapport au Conseil fédéral par l'intermédiaire de la cheffe du DFJP.

2. Afin de reprendre les standards de l'OCDE dans les conventions bilatérales de double imposition, le Conseil fédéral avait fixé au préalable des paramètres, qui ont été respectés dans toutes les négociations de révision menées à terme jusqu'à présent, y compris dans le cas de la CDI avec les États-Unis. Ces paramètres sont également appliqués dans les négociations en cours avec l'Allemagne.

Le Conseil fédéral est régulièrement informé de l'état des négociations avec la Libye et la concertation est de règle.

3. Les négociations avec la Libye se poursuivent ; il n'est donc pas possible de se prononcer de manière définitive sur leur issue. Le Conseil fédéral souligne à cet égard que jusqu'à présent, la Suisse s'est acquittée de ses obligations - à la différence de la Libye.

Les négociations en vue de la révision de la convention de double imposition avec l'Allemagne sont en cours.

Par la conclusion de l'accord du 19 août 2009 avec les États-Unis, dans l'affaire UBS, le Conseil fédéral est parvenu à une solution conforme à la législation suisse. Les informations sur des clients qui seront communiquées aux États-Unis seront transmises exclusivement par la voie de l'entraide administrative, procédure qui garantira la protection juridique des intéressés. En contrepartie, l'accord libère UBS de la menace d'une requête d'exécution dans le cadre de la procédure civile nord-américaine.

4. Pour qu'ils puissent engager valablement l'État au niveau international, ses représentants doivent être munis des pleins pouvoirs (art. 7 al. 1 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités, CVDT ; RS 0.111). Les chefs d'État ou de gouvernement et les ministres des affaires étrangères sont exemptés de cette règle (art. 7 al. 2 CVDT). Conformément au droit international, ils engagent l'État qu'ils représentent sans avoir à produire de pleins pouvoirs. L'autre État contractant peut donc être assuré qu'une telle personne peut dans tous les cas lier son pays de manière contraignante au niveau international. La possibilité d'invoquer une éventuelle violation du droit interne est donc exclue en l'occurrence. Étant donné que le président de la Confédération exerce des fonctions qui recouvrent en partie celles d'un chef d'État, il peut engager la Suisse de manière contraignante en droit international. L'approbation au niveau national d'un accord contraignant en droit international ainsi conclu est cependant réservée à l'autorité qui a compétence pour conclure les traités, conformément au droit suisse (l'Assemblée fédérale ou, en cas de délégation en compétence, le Conseil fédéral).

5. Les attributions et les suppléances sont clairement réglées au sein du Conseil fédéral et ne nécessitent pas d'être redéfinies.

6. Le DFAE est en charge du dossier libyen, le DFJP du dossier Guantanamo.

Il appartient au Conseil fédéral de se prononcer sur l'accueil en Suisse d'anciens détenus de Guantanamo, en concertation avec les cantons qui ont répondu favorablement à son appel. Dès que toutes les informations nécessaires seront disponibles et que les questions en suspens auront été clarifiées avec ces cantons, le Conseil fédéral examinera l'affaire et décidera si d'anciens détenus peuvent être accueillis en Suisse et, le cas échéant, lesquels.

Concernant la question de la validité de l'engagement international de la Suisse, il est renvoyé à la réponse à la question 4.

7. La liberté d'opinion vaut aussi pour les membres du Conseil fédéral. Elle ne subit de restrictions que lorsque des décisions sont prises collégialement (principe de la collégialité).

8. La Suisse accueille régulièrement des présidents étrangers en tant qu'hôtes officiels. Souvent, les invitations sont rendues et ne peuvent être honorées qu'au niveau présidentiel.

9. Le Conseil fédéral évite tout éclat, dans la mesure du possible. Dans Guillaume Tell (IV, 3), Schiller écrit : "L'homme le plus paisible ne pourra pas rester en paix s'il ne plaît pas à son voisin malveillant."

Réponse du Conseil fédéral.