Wortlaut

La Suisse est actuellement confrontée à une croissance démographique incontrôlable de 70 000 à 100 000 personnes par an, ce qui pourrait représenter un accroissement de la population de 1 million de personnes au cours de la prochaine décennie. Cette croissance, qui est due à l'immigration à plus de 85 %, aura des conséquences non seulement pour nos infrastructures, mais aussi pour nos assurances sociales, qui sont très développées en comparaison internationale.

1. En décembre 1998 déjà, une étude menée par le KOF de l'EPFZ sur mandat de l'ex-Office fédéral des affaires économiques extérieures estimait que la conclusion de l'accord sur la libre circulation passé avec l'UE des 15 entraînerait l'arrivée dans notre pays de quelque 80 000 personnes provenant de l'espace UE et engendrerait des dépenses annuelles de 300 à 400 millions de francs par an pour la seule assurance-chômage. La révision indispensable de la LACI par le Parlement en raison de l'augmentation du nombre de chômeurs n'est-elle pas la preuve que ces estimations ont même été trop prudentes ?

2. Selon le Conseil fédéral, à quelles conséquences faut-il s'attendre pour l'assurance-chômage, l'assurance-invalidité, les prestations complémentaires et l'aide sociale lorsque les contingents prévus pour la Bulgarie et la Roumanie ainsi que pour les autres nouveaux membres de l'UE seront épuisés ?

3. Comment le Conseil fédéral explique-t-il le fait que le taux de chômage parmi les ressortissants suisses n'a augmenté que de 0,2 % d'octobre à novembre 2009 alors que parmi les étrangers provenant de l'UE le taux de chômage s'est accru de manière bien plus sensible dans certains cas (Allemagne : + 0,3 % ; Portugal : + 1 %)?

4. À quelles conséquences financières faut-il s'attendre pour l'assurance-chômage, l'assurance-invalidité et l'aide sociale, étant donné que bon nombre d'étrangers récemment arrivés de l'UE ne retournent pas dans leur pays d'origine en cas de chômage parce que le taux de chômage y est plus élevé et que les prestations des assurances sociales suisses sont meilleures ?

5. Comment la situation va-t-elle évoluer à partir de 2012, lorsque le principe de la totalisation des périodes de cotisation prévu par la LACI s'appliquera aussi aux ressortissants des États membres de l'UE ?

6. Quelles dépenses supplémentaires la Suisse devra-t-elle assumer si l'UE modifie sa directive et que notre pays soit alors contraint de verser à l'étranger des prestations sociales adaptées aux besoins, telles que les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI ?

7. Selon le Conseil fédéral, à quelles dépenses supplémentaires faut-il s'attendre dans le domaine des allocations familiales, étant donné leur montant intéressant et le fait qu'il ne sera guère possible de vérifier si les enfants annoncés existent réellement dans les pays concernés ?

8. Que pense le Conseil fédéral du fait que de nombreuses communes sont déjà sollicitées par des ressortissants allemands qui, du fait qu'ils n'ont pas encore cotisé pendant la durée minimale requise par la LACI, déposent des demandes auprès de l'aide sociale ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Dans son étude intitulée "Auswirkungen der bilateralen Verträge mit der EU auf die ALV und Massnahmen zu ihrer Begrenzung" (Répercussion des accords bilatéraux avec l'UE sur l'AC et mesures visant à en limiter la portée, 1999), le KOF prévoyait que les coûts supplémentaires pour l'assurance-chômage (AC) dus à la libre circulation des personnes se situeraient entre 300 et 400 millions de francs par an. Une estimation faite pour 2006 indiquait que les coûts supplémentaires réels se montaient seulement à environ 72 millions de francs (voir le 4e rapport de l'Observatoire de la libre circulation des personnes, ALCP Suisse-UE, 25 avril 2008, p. 93).

Lors de la troisième révision de la LACI entrée en vigueur en 2003, le taux de chômage indépendant de la conjoncture (qui sert de base au financement à long terme de l'AC) avait été estimé à 2,5 %, soit 100 000 personnes, ce qui s'est avéré trop bas. Le niveau était déjà supérieur à cette valeur lorsque l'accord sur la libre circulation est entré en vigueur.

2. D'un point de vue quantitatif, l'immigration en provenance des États ayant rejoint l'UE en 2004, ainsi que de la Bulgarie et de la Roumanie, est faible. On peut s'attendre, pour cette période de contingentement aussi, à ce que les contingents ne soient pas épuisés, hormis pour la Roumanie et la Bulgarie.

Il est difficile de chiffrer les coûts supplémentaires à escompter car ils dépendent de nombreux facteurs (voir FF 08.0388 Message relatif à la reconduction/extension de l'ALCP à la Bulgarie et à la Roumanie, chiffre 3.4.1.2.). De manière générale, il convient de préciser qu'en comparaison avec l'ensemble des dépenses annuelles des assurances sociales suisses, ainsi qu'au regard du nombre comparativement faible de personnes concernées, les conséquences financières seront limitées. Au demeurant, les conséquences financières doivent être placées dans le contexte des bénéfices que les pouvoirs publics (cotisations aux assurances, impôts), le marché du travail et l'économie tirent de l'ALCP.

3. La progression du chômage au cours du mois de novembre est fortement liée au recul de l'emploi dans des branches saisonnières (avant tout la construction, l'hôtellerie et la location de services). Les ressortissants portugais et allemands étant relativement souvent employés dans ce type de branches, la progression saisonnière de leur taux de chômage est plus élevée que dans la moyenne.

4. Les nouveaux travailleurs immigrés versent des cotisations aux assurances sociales, acquérant ainsi les droits qui s'y rapportent.

En 2006, on estimait que les coûts supplémentaires pour l'AC se monteraient à 72 millions de francs (voir rapport de l'observatoire 2008). Cette estimation ne prenait cependant en compte que l'indemnité de chômage (IC) versée aux titulaires d'un permis de séjour de courte durée.

De 2002 à 2008, le taux annuel moyen de variation des rentes AI fait état d'une diminution de 0,1 % pour les ressortissants de l'UE-25 (voir Assurances sociales 2008, rapport annuel du Conseil fédéral). Ces chiffres se rapportent à l'ensemble des ressortissants de l'UE en Suisse.

Les chiffres relatifs aux coûts supplémentaires pour les assurances sociales suisses seront mis à jour dans le prochain rapport de l'observatoire sur l'ALCP CH-UE qui paraîtra au cours du deuxième trimestre 2010.

Nous ne pouvons pas nous prononcer quant aux coûts supplémentaires pour l'aide sociale en raison de données statistiques insuffisantes. En tous les cas, s'il devait y avoir des effets, ceux-ci ne se feraient sentir qu'avec un certain décalage. Avec 3,0 % en 2007, la part des ressortissants de l'UE-27/AELE bénéficiant de l'aide sociale n'était que légèrement supérieure à celle des Suisses (2,2 %).

5. Les ressortissants des États de l'UE/AELE qui tombent au chômage et ne justifient pas d'une période de cotisation suffisante en Suisse pour fonder un droit à l'indemnité de chômage peuvent faire prendre en considération les périodes de cotisation accomplies dans l'espace UE/AELE avant de venir en Suisse (principe de totalisation). Ce principe de totalisation s'applique aussi aux titulaires d'un permis de séjour de courte durée en provenance de l'UE-15, y compris Malte et Chypre. Cette directive en matière de coordination vaudra également pour les titulaires d'un permis de séjour de courte durée issus des États de l'UE-8 à partir du 1er mai 2011. Pour les ressortissants bulgares et roumains, la totalisation n'entrera en vigueur que le 1er juin 2016 (réglementations transitoires).

Sur une période de 17 mois (du 1er janvier 2008 au 29 mai 2009), environ 350 ressortissants des États de l'UE/AELE ont recouru à la totalisation. En revanche, sur cette même période, environ 36 000 chômeurs citoyens des États de l'UE/AELE ont obtenu un droit grâce à une période de cotisation de 12 mois ou plus en Suisse, et donc sans recourir à la totalisation. Ces chiffres font l'objet d'une étroite surveillance afin de pouvoir pallier rapidement toute évolution négative. Lorsque des citoyens des États de l'UE/AELE se trouvent déjà au chômage après un séjour en Suisse de moins d'un mois et font valoir en Suisse un droit auprès de l'AC grâce à la totalisation, le SECO vérifie chaque cas pouvant faire suspecter un éventuel abus de droit.

6. Le règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et le Règlement (CE) n° 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 qui en fixe les modalités d'application entreront en vigueur au sein de l'UE le 1er mai 2010. Actuellement, les services compétents de l'administration fédérale sont en discussion avec la Commission européenne quant à une possible reprise de ces règlements dans l'ALCP. En outre, ils étudient actuellement en détail les conséquences d'une telle reprise.

Même si la Suisse venait à inclure ces nouveaux règlements à l'annexe II de l'ALCP, il n'est toujours pas question d'exporter les prestations complémentaires de l'AVS/AI, à l'avenir non plus.

7. Les données concernant les allocations familiales dans les cantons sont insuffisantes pour que nous puissions nous prononcer sur les coûts supplémentaires (voir FF 08.0388, Message relatif à la reconduction/extension de l'ALCP à la Bulgarie et à la Roumanie). Depuis l'entrée en vigueur de l'ALCP, il existe un droit général à l'exportation des allocations familiales pour les membres de la famille résidant dans un autre État membre (ce principe est également ancré dans le nouveau règlement, CE n° 883/2004). Il faut par ailleurs souligner le fait que de nombreux cantons versaient déjà des allocations familiales pour des enfants à l'étranger avant l'entrée en vigueur de l'ALCP (en grande partie pour des enfants se trouvant dans des États Parties). Le contrôle de l'existence des enfants dans les États de l'UE concernés se fait dans le cadre de la collaboration administrative avec les autorités étrangères compétentes et font l'objet d'une procédure standardisée. En 2011 paraîtra pour la première fois une statistique portant sur les allocations familiales versées en 2009 dans l'ensemble de la Suisse et indiquant le montant des prestations versées pour les enfants résidant en Suisse, pour ceux vivant dans un État de l'UE ou de l'AELE et pour les enfants domiciliés dans le reste du monde.

8. La compétence en matière d'aide sociale incombe aux cantons et aux communes. Des statistiques concernant l'ensemble de la Suisse pour l'année 2009 ne seront disponibles qu'au début de l'année 2011.

Pour les citoyens des États de l'UE/AELE travaillant pour un employeur suisse, le droit de séjour est lié au statut de travailleur. Les titulaires d'un contrat de travail d'une durée supérieure à un an ou indéterminée ne perdent pas automatiquement leur statut de travailleur s'ils tombent au chômage de manière involontaire. Tant qu'elle possède le statut de travailleur, la personne concernée a la possibilité de demander l'aide sociale. Cela présuppose toutefois qu'elle soit effectivement disponible en tant que travailleur pour intégrer le marché de l'emploi et qu'elle remplisse les conditions et devoirs prévus par la loi (recherches d'emploi, etc.). Les personnes ayant un contrat de travail de moins d'une année n'ont pas droit aux prestations de l'aide sociale. Il revient aux autorités compétentes de vérifier soigneusement si ces conditions sont remplies. Les personnes sans activité lucrative ne peuvent en général rester en Suisse que si elles disposent de suffisamment de moyens financiers pour subvenir à leurs besoins et bénéficient d'une couverture d'assurance-maladie suffisante.

Réponse du Conseil fédéral.