Pour une loi de coordination permettant d'accélérer les procédures d'autorisation pour les installations de production d'énergie renouvelable

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'élaborer une loi de coordination applicable aux installations de production d'énergie renouvelable (les technologies concernées et la taille des exploitations restant à définir), qui visera, d'une part, à optimiser les procédures et les délais aux échelons fédéral, cantonal et communal et, d'autre part, à permettre des recoupements entre différents corpus législatifs (aménagement du territoire, environnement, concessions, construction). La loi de coordination contribuera ainsi à simplifier et à rationaliser les procédures d'autorisation, ceci dans le respect des compétences actuelles dévolues à la Confédération, aux cantons et aux communes.

Begründung

En vertu de la loi sur l'énergie, la production annuelle d'électricité provenant de nouvelles installations de production d'énergie renouvelable (petite hydraulique, éolien, biomasse, géothermie, photovoltaïque) doit être augmentée d'au moins 5400 GWh d'ici à 2030. Dans la pratique, cependant, il apparaît que les incitations financières ne sont pas seules décisives pour atteindre cet objectif. Les procédures d'autorisation longues et complexes, les possibilités de recours à différents niveaux et l'enchevêtrement de bases légales exercent des influences très préjudiciables.

Selon la technologie concernée, les projets sont soumis à des procédures exigeantes aux échelons communal, cantonal et fédéral, conduites parallèlement par divers services et offices très différents sans la moindre coordination ; c'est ainsi que, par exemple, les petites installations hydroélectriques sont soumises à des procédures identiques à celles qui concernent les grosses centrales. À cela s'ajoutent des possibilités d'opposition à tous les échelons.

Corollaire de cette situation, le montant consacré à la rétribution à prix coûtant du courant injecté (RPC) n'a été que de 80 millions de francs en 2009, alors que 275 millions étaient disponibles pour la promotion des énergies renouvelables. Et cette situation va se répéter en 2010 : le Conseil fédéral table sur l'utilisation de 130 millions de francs seulement pour les installations RPC sur les 265 millions de francs disponibles.

Il apparaît ainsi que l'objectif ambitieux du Parlement ne pourra pas être atteint sans allégement (autrement dit simplification et accélération) des procédures qu'implique la réalisation d'installations de production d'énergie renouvelable. Aussi est-il nécessaire que de telles installations (les technologies concernées et la taille des exploitations restant à définir) soient soumises à une procédure d'autorisation efficace clairement limitée dans le temps et coordonnée à l'échelon fédéral, sous la responsabilité d'une seule autorité (autrement dit, une procédure analogue à celle que prévoit l'Inspection fédérale des installations à courant fort pour la construction de lignes électriques ou à celles qui sont conformes aux lois de coordination dont se sont dotés divers cantons). Ces mesures de coordination à l'échelon fédéral, synonymes de simplification des procédures, apporteraient un soutien précieux aux autorités fédérales, cantonales et communales sans pour autant attenter à leurs compétences actuelles.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Comme les autres, les installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables sont soumises à de multiples prescriptions légales fédérales ou cantonales, ainsi qu'aux prescriptions en matière de construction des communes concernées. De plus, des recours sont possibles à tous les niveaux. Par conséquent, pour certaines technologies, l'obtention d'un permis de construire requiert beaucoup de temps et d'argent. Sur le fond, la demande formulée dans la motion est donc compréhensible. Néanmoins, les procédures d'autorisation en question ne constituent pas une fin en elles-mêmes, mais visent à faire en sorte que, dans un pays caractérisé par son exiguïté comme le nôtre, l'on tienne compte non seulement des besoins liés à la politique énergétique mais aussi de ceux inhérents à la préservation des ressources naturelles et à l'occupation rationnelle du territoire.

De manière générale, la rapidité et la simplicité doivent être recherchées dans le déroulement des procédures. Les possibilités d'accélérer les procédures cantonales et communales d'octroi d'autorisation de construire au moyen de prescriptions légales fédérales ont été entièrement exploitées par l'introduction de l'article 25a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT ; RS 700), lors de la révision de la LAT du 6 octobre 1995. Si l'on voulait, allant plus loin encore, faire obligation aux cantons de confier la décision relative à la construction ou à la modification d'un bâtiment ou d'une installation à une seule et unique autorité, ne ménageant aux autres qu'un droit de consultation (modèle de concentration), il faudrait d'abord modifier la Constitution fédérale puisque la version en vigueur n'autorise la Confédération à prévoir un modèle de concentration que pour les domaines dans lesquels elle jouit d'une compétence globale. Or ce n'est souvent pas le cas pour les installations de production d'électricité alimentées aux énergies renouvelables comme les éoliennes ou les installations photovoltaïques, pour lesquelles la Confédération, n'ayant pas la compétence globale, ne peut ni prévoir que l'octroi d'autorisations ressortisse à une seule autorité fédérale en excluant de fait les autorisations cantonales, ni imposer aux cantons qu'une seule autorité cantonale statue sur l'octroi d'une autorisation à titre définitif, autrement dit même éventuellement en contradiction avec d'autres autorités cantonales. La durée concrète des procédures dépend de toute façon de multiples facteurs, qui ne peuvent guère être influencés par des dispositions procédurales du droit fédéral. Il faut donc bien noter que des prescriptions fédérales générales et abstraites ne peuvent avoir qu'une influence très limitée sur le déroulement concret des procédures. Édicter des règles fédérales de coordination ferait par contre courir le risque d'introduire des incertitudes légales. En outre, les prescriptions dont la violation pourrait être invoquée comme motif de recours seraient alors encore plus nombreuses.

Dans ce contexte et dans le respect de la souveraineté des cantons en matière de procédure dans ce domaine, on ne voit pas comment une loi de coordination de la Confédération pourrait accélérer sensiblement les procédures relatives aux installations du domaine des énergies renouvelables tout en garantissant le respect des principes légaux.

La motion 09.3726 de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national, adoptée par le Conseil national le 8 septembre 2009 et par le Conseil des États le 9 mars 2010, prie le Conseil fédéral, dans le domaine des énergies renouvelables et de la biomasse d'origine indigène, d'établir un rapport sur les projets d'infrastructure qui font l'objet d'oppositions et de proposer des mesures, en collaboration avec les cantons, en vue d'accélérer les procédures d'autorisation pour les projets d'infrastructure présentant un intérêt prépondérant. Il est évident que les installations relatives aux énergies renouvelables occuperont une grande place dans les études qui seront menées dans ce cadre.

Comme la motion demande de façon contraignante une loi de coordination, il n'est pas possible de proposer son acceptation. Si la motion devait être approuvée par le premier conseil, le Conseil fédéral demandera au second conseil de la transformer.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.