Allocations de logement versées dans le cadre de l'aide sociale et des prestations complémentaires à l'AVS/AI

Wortlaut

En raison de l'augmentation constante des loyers, les Chambres fédérales ont récemment, à juste titre, relevé le montant des allocations de logement versées dans le cadre des prestations complémentaires à l'AVS/AI. Or ces allocations, qui relèvent de la catégorie de l'aide à la personne, ne profitent qu'en apparence aux locataires, car elles sont ensuite directement versées aux propriétaires des biens immobiliers. Or un changement de stratégie à long terme, qui viserait une forte augmentation du nombre d'organismes de logement et de construction n'étant pas axés sur le profit (coopératives, fondations) et pratiquant par conséquent des loyers fixés sur la base des coûts, permettrait de garantir le niveau de vie de manière bien plus efficace et à moindres frais. Des allocations de logement sont en outre versées dans le cadre de l'aide sociale économique. Chaque année, la ville de Zurich dépense à elle seule un montant total de quelque 300 millions de francs qui comprennent les allocations de logement qu'elle verse dans le cadre des prestations complémentaires à l'AVS/AI.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes.

1. Quel est le montant annuel total des allocations de logement versées par les communes suisses dans le cadre des prestations complémentaires à l'AVS/AI ?

2. Quel est le montant annuel total des allocations de logement versées par les communes suisses dans le cadre de l'aide sociale ?

3. Le Conseil fédéral est-il conscient du fait que les loyers exigés par les organismes de logement et de construction qui ne sont pas axés sur le profit sont inférieurs de 25 à 30 % aux loyers demandés par les organismes axés sur le profit ? Serait-il prêt à vérifier ces chiffres et à en récolter de nouveaux ?

4. Est-il aussi d'avis qu'une aide à la pierre, sous la forme d'un soutien (tel que remise de terres à construire) alloué à des organismes de logement et de construction qui ne sont pas axés sur le profit (coopératives, fondations, etc.), constituerait une mesure plus efficace pour atteindre les objectifs de sécurité sociale visés ?

5. Combien de logements (rapportés à la surface en mètres carrés) les pouvoirs publics et les organismes de logement et de construction qui ne sont pas axés sur le profit pourraient-ils acheter par an avec les montants concernés et avec une part de fonds propres de 10 % ?

Stellungnahme des Bundesrates

Généralités :

Les plafonds prévus par le régime des prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC) pour la prise en compte des frais de loyer au chapitre des dépenses reconnues n'ont pas encore été relevés. C'est à la suite de l'adoption par les deux conseils de la motion de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national 11.4034, "Calcul des prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI. Indexation du montant maximal du loyer", que le Conseil fédéral entame les travaux législatifs y relatifs.

1. Le régime des PC fédérales n'octroie pas d'aides au logement en tant que tel. Il est bien davantage conçu pour assurer un minimum d'existence aux rentiers AVS/AI, que ceux-ci vivent à domicile ou dans un home. À ce titre, le montant de la PC annuelle correspond à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants. Si, pour les personnes vivant à domicile, les dépenses reconnues comprennent en particulier les frais de loyer jusqu'à concurrence d'un maximal légal autorisé, elles comprennent la taxe journalière et un montant pour les dépenses personnelles pour les personnes vivant dans un home ou dans un hôpital. Outre les PC fédérales, onze cantons accordent aux rentiers des prestations financières supplémentaires. Ces prestations, souvent appelées aides financières, subsides ou PC extraordinaires, sont en général calculées sur le principe des PC fédérales, mais se distinguent de celles-ci par des montants supérieurs pour les besoins vitaux ou des limites plus élevées pour le loyer, par exemple lorsqu'il s'agit de personnes vivant à domicile, voire par la prise en charge de frais de séjour non couverts pour des personnes résidant dans un home. La totalité des dépenses de PC ne reflète par conséquent pas quel type de dépense est couvert. Elle indique simplement les coûts de la couverture des besoins vitaux chez les rentiers AVS et AI. Il n'est dès lors pas possible d'indiquer en détail quelle part des PC correspond à la prise en compte de loyers.

Tout au plus, on peut relever que les dépenses totales des PC versées aux personnes vivant à domicile se sont élevées en 2011 à près de 1,6 milliard de francs, ce montant servant à combler la différence entre les revenus déterminants et parts de fortune et les dépenses reconnues qui comprennent notamment le loyer, le montant pour la couverture des besoins vitaux et le montant forfaitaire pour la prime d'assurance-maladie obligatoire.

2. La statistique financière des prestations sociales sous condition de ressources dressée par l'Office fédéral de la statistique (OFS) montre qu'un montant total d'environ 43,8 millions de francs a été versé en 2010 au titre de l'aide au logement, dont plus de 43,5 millions pris en charge par les cantons et quelque 255 000 francs par les communes. Ces montants comprennent à la fois les prestations cantonales complétant l'aide de la Confédération prévue par la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP), les prestations indépendantes de l'aide fédérale et les aides individuelles des cantons et des communes. A titre de comparaison, en 2010, la Confédération a versé, sur la base de la LCAP, des abaissements supplémentaires visant à réduire le loyer pour un montant de quelque 74,5 millions de francs.

Mis à part les aides au logement, une partie de l'aide sociale économique sert également à couvrir les frais de logement des bénéficiaires. Elle s'élevait à 2,1 milliards de francs en 2009. Comme pour les PC, il n'est pas non plus possible d'indiquer ici quelle part sert à couvrir les frais de logement.

3. En 2003, l'OFS a mené une grande enquête sur la structure des loyers. La date du relevé est le 1er novembre 2003. Il s'agit de la deuxième enquête de ce genre menée par l'OFS, la première remontant à 1996. L'enquête de 2003 indique que le niveau des loyers des logements des coopératives d'habitation rapporté au mètre carré est inférieur de 15 % au niveau moyen de tous les logements locatifs. Si l'on fait abstraction de la surface, cet écart grimpe même jusqu'à 20 %.

La compilation des données du relevé structurel du recensement fédéral de la population 2010 avec celles du Registre fédéral des bâtiments et des logements permettra à l'avenir de réunir des données actualisées concernant le niveau des loyers des coopératives d'habitation.

4. Dans le cadre de la politique du logement, l'aide à la personne et l'aide à la pierre présentent l'une et l'autre des avantages et des inconvénients. L'aide à la personne peut par exemple donner lieu, pour une offre inchangée, à des hausses de prix, ce qui revient à augmenter les rendements du bailleur. L'aide à la pierre permet certes de procurer des logements supplémentaires, mais ceux-ci ne peuvent être mis à la disposition que d'un cercle restreint de locataires, raison pour laquelle la Confédération emploie les deux méthodes. Par exemple, les PC représentent une aide à la personne visant les bénéficiaires de rentes moins bien lotis économiquement, alors que les prêts du fonds de roulement prévus par la loi du 21 mars 2003 sur le logement (LOG) constituent une aide à la pierre en vue de fournir des logements à loyer modéré. Sous le régime de la LCAP, l'aide à la pierre (abaissement de base) est également associée à une aide à la personne (abaissement supplémentaire). Il y a tout lieu de penser que ni l'une ni l'autre forme d'encouragement ne permet, seule, d'atteindre de façon optimale les buts visés : il va de soi que la manière dont s'opère l'association des formes d'encouragement et le montant des moyens disponibles aux niveaux fédéral, cantonal et communal sont des points déterminants. Le Conseil fédéral n'estime dès lors pas judicieux de vouloir ne financer plus que la pierre.

5. Aux termes de l'ordonnance de l'OFL du 27 janvier 2004 concernant les limites de coûts et les montants des prêts en faveur des immeubles locatifs ou en propriété, il est possible, dans le cadre de l'aide au logement prévue par la LOG, de prendre en compte 420 000 francs au maximum pour la construction d'un quatre-pièces dans un site de qualité moyenne (niveau 3 sur 6). Si l'on admet un coût de construction moyen de 400 000 francs, la part des fonds propres de 10 % s'élèverait à 40 000 francs.

Comme relevé plus haut, il n'est pas possible de chiffrer, sur le 1,6 milliard de francs de PC et les 2,1 milliards d'aide sociale économique, la part couvrant les frais de logement. On peut déterminer en revanche le montant des aides au logement à fonds perdu, lesquelles s'élevaient à 43,8 millions de francs en 2011. C'est pourquoi le Conseil fédéral n'est pas en mesure d'indiquer le nombre de nouveaux logements que les pouvoirs publics pourraient mettre à disposition dans l'hypothèse où les PC financées par la Confédération et les cantons ainsi que l'aide sociale et les aides au logement prises en charge par les cantons et les communes seraient converties en aide à la pierre. Indépendamment de cet aspect, il y a lieu de remarquer qu'une grande partie des bénéficiaires d'aides ne pourraient plus en profiter, car cela supposerait un déménagement dans l'un de ces nouveaux logements. Le Conseil fédéral est d'avis que, sur le fond, le projet formulé dans l'interpellation n'est ni judicieux ni praticable.

Réponse du Conseil fédéral.