Wortlaut

Je charge le Conseil fédéral :

1. de prendre toutes les mesures possibles sur les plans législatif et organisationnel pour interdire aux intermédiaires financiers actifs en Suisse, dont notamment les banques, d'accepter des avoirs appartenant à des représentants de l'État ou à des membres du gouvernement d'un pays tiers, aux membres de leur famille proche ou à d'autres membres de leur proche entourage ;

2. de soumettre à cet effet au Parlement un projet visant à modifier les dispositions légales afférentes du droit suisse, en premier lieu par la révision de la loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme dans le secteur financier (loi sur le blanchiment d'argent) et de l'ordonnance du 8 décembre 2010 de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers sur la prévention du blanchiment d'argent et du financement du terrorisme (ordonnance de la FINMA sur le blanchiment d'argent) (dont plus particulièrement les art. 7 et 8);

3. de promouvoir les mesures évoquées ci-dessus dans le cadre des organisations internationales responsables de la lutte contre la corruption internationale (avant tout l'ONU, l'OCDE et le GRECO, Groupe d'États contre la corruption, du Conseil de l'Europe).

Begründung

Les autorités suisses de surveillance (Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers, FINMA, autrefois Commission fédérale des banques) s'efforcent depuis des années de freiner l'afflux d'avoirs dits "de potentats" confiés à des intermédiaires financiers, dont notamment les banques et les assureurs, les gérants de fortune etc. Malgré ces efforts, les avoirs douteux de chefs d'État étrangers ont continué d'affluer de temps à autres dans les coffres des banques suisses au cours de ces dernières années. Il est en outre de notoriété publique que le Conseil fédéral et la FINMA mettent périodiquement le secteur bancaire suisse en garde contre l'afflux de ces avoirs de potentats, notamment en période de crise.

Il est néanmoins apparu que de forts volumes de ces avoirs de potentats ont été déposés auprès des banques suisses, même au cours des deux dernières années. Il s'agit notamment d'avoirs appartenant à des chefs d'État de pays d'Afrique et d'Asie centrale. Les afflux de cette nature occasionnent des frais administratifs et des coûts de procédure considérables pour les autorités de surveillance et de poursuite pénale.

Les découvertes à répétition d'avoirs de potentats, qui proviennent souvent de la corruption, de l'abus de pouvoir et d'autres délits, portent durablement atteinte à la bonne renommée de la place financière suisse. Pour défendre cette bonne renommée, la Convention relative à l'obligation de diligence des banques a été signée en juillet 1977.

La mise sous contrôle des avoirs de potentats a créé des problèmes politiques qui ont amené le Conseil fédéral à approuver une loi spéciale (lex Duvalier) pour empêcher la fuite de ces avoirs hors de Suisse dès l'ouverture d'une procédure d'entraide judiciaire ou d'une procédure pénale par les autorités suisses.

Les règles applicables au devoir de diligence et au comportement des intermédiaires financiers suisses, dont notamment les banques, par rapport aux "personnes politiquement exposées" (PPE) ont été renforcées par l'ordonnance du 8 décembre 2010 de la Finma sur le blanchiment d'argent. L'organisation de la lutte contre les avoirs douteux engendre des coûts d'application et de mise en oeuvre élevés pour les intermédiaires financiers.

L'interdiction pure et simple faite aux intermédiaires financiers suisses, dont notamment les banques, d'accepter des avoirs de potentats constituerait une solution qui irait certes assez loin, mais dont l'efficacité préventive serait d'autant plus grande. Cette interdiction devrait porter sur les avoirs appartenant à des chefs d'État ou de gouvernement et aux membres de gouvernements étrangers, de même qu'aux membres de leur famille proche ou à d'autres membres de leur proche entourage.

L'interdiction visée ici ne crée aucun problème à l'égard d'États de droit convenablement dirigés et administrés : aucun membre du gouvernement d'un État de ce type ne prendrait l'initiative de vouloir dissimuler ses avoirs en Suisse. Seuls seraient effectivement concernés les avoirs de chefs d'État ou de membres du gouvernement de pays incapables de garantir la bonne gestion des deniers publics.

Cette interdiction constituerait la preuve de la volonté de la Suisse de se montrer plus active dans la lutte contre la corruption internationale. Elle pourrait même avoir valeur d'exemple. Il s'agit là d'une mesure qui pourrait même acquérir la dimension d'un "modèle suisse".

Les banques et les autres intermédiaires financiers du pays ne pourraient que saluer cette solution, car elle les libérerait de l'obligation de fournir des explications délicates à des chefs d'État étrangers et à leurs proches pour justifier leur refus d'accepter les avoirs de ceux-ci.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Sur le plan international, la Suisse a fait oeuvre de pionnier dans le domaine du développement de normes permettant de régler le traitement par les intermédiaires financiers des avoirs des étrangers politiquement exposés. Les standards actuels du Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) sont donc en grande partie le résultat de son initiative. Notre pays continue également à soutenir l'instauration de normes internationales dans ce domaine, par exemple en ce qui concerne le blocage et la confiscation d'avoirs de potentats ainsi que la restitution des fonds concernés au pays d'origine. Afin d'éviter de désavantager la place économique et financière suisse, il est indispensable de collaborer étroitement avec les pays étrangers au développement des mesures et des normes nécessaires. Dans ce but, le Conseil fédéral soutient activement les efforts internationaux correspondants ainsi que la mise en oeuvre en Suisse des accords conclus. Sur le plan national, les banques doivent, conformément à la loi, identifier les relations d'affaires avec des personnes politiquement exposées, donc aussi avec des potentats étrangers, et les traiter comme des relations d'affaires comportant des risques accrus (art. 3 et 4 de la loi sur le blanchiment d'argent, LBA, et art. 12 de l'ordonnance de la FINMA sur le blanchiment d'argent, OBA-FINMA). La loi et l'ordonnance sur le blanchiment d'argent soumettent également les intermédiaires financiers à des obligations de diligence accrues. Ces intermédiaires doivent informer le Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent s'ils savent ou présument, sur la base de soupçons fondés, que les valeurs patrimoniales impliquées dans la relation d'affaires proviennent d'un crime (art. 9 LBA). En outre, ils n'ont pas le droit d'accepter ce genre de valeurs (art. 7 OBA-FINMA). En comparaison internationale, la Suisse applique déjà aujourd'hui l'une des réglementations les plus sévères en ce qui concerne la façon dont les intermédiaires financiers doivent traiter les avoirs des personnes politiquement exposées. Enfin, pour répondre à une demande du Conseil fédéral, on est en train d'élaborer un projet de loi visant à bloquer préventivement, confisquer et restituer les valeurs patrimoniales des étrangers politiquement exposés et de l'entourage de ces derniers.

2. La loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA), la LBA et les dispositions d'exécution correspondantes permettent à l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) de contrôler et d'imposer que les banques et autres intermédiaires financiers satisfassent à leurs obligations de diligence. Dans le cadre de son activité de surveillance ordinaire, la FINMA vérifie notamment si les obligations de diligence accrues qui doivent être appliquées aux relations d'affaires avec des personnes politiquement exposées sont respectées. Après que, sur la base de l'art. 184, al. 3, de la Constitution fédérale, le Conseil fédéral a édicté au printemps 2011 des ordonnances sur le blocage des avoirs en réponse aux événements qui se sont déroulés en Tunisie, en Égypte et en Libye, la FINMA a examiné avec attention auprès de vingt banques suisses si les obligations de diligence accrues applicables aux relations d'affaires avec des personnes politiquement exposées étaient remplies. Dans son rapport du 10 novembre 2011, elle note que la majorité des banques analysées connaît ses obligations envers les personnes politiquement exposées et les applique de manière correcte et satisfaisante. Ce constat vaut notamment pour l'identification des relations avec ces personnes et les progrès qu'il faut encore réaliser pour que les obligations de diligence soient satisfaites. La surveillance mise en place conformément à la LBA et à ses dispositions d'exécution répond en outre largement aux exigences internationales ; les prescriptions suisses applicables aux personnes politiquement exposées satisfont pleinement, voire dépassent les normes internationales du GAFI. Dans ses rapports d'évaluation, ce groupe a d'ailleurs jugé le dispositif suisse efficace et donc conforme aux exigences.

3. De manière générale, le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas judicieux de refuser des prestations financières à certains groupes de clients en raison de la position de ces derniers. Interdire aux intermédiaires financiers d'entretenir des relations d'affaires avec des potentats étrangers ou des personnes politiquement exposées irait trop loin, cette mesure touchant aussi les avoirs des chefs et des membres du gouvernement d'États gérés conformément aux règles en vigueur. Les personnes politiquement exposées de ces pays peuvent également avoir intérêt à déposer en Suisse les fonds qu'ils ont acquis légalement. Elles n'agissent pas ainsi parce qu'elles entendent cacher leur argent, mais parce que notre pays jouit d'une grande stabilité sur les plans politique et macro-économique, notre monnaie est forte et notre secteur financier fournit des prestations de haute qualité. Empêcher que ces avoirs acquis légalement affluent vers la Suisse serait dommageable pour notre place financière. En outre, une interdiction accentuerait en pratique les problèmes liés notamment à la définition de l'entourage proche des personnes politiquement exposées. D'après le Conseil fédéral, il est juste d'appliquer le principe inscrit dans la loi selon lequel tous les étrangers politiquement exposés doivent être considérés comme une relation d'affaires comportant des risques accrus. A moins qu'ils ne soupçonnent un cas de blanchiment d'argent, qui doit être communiqué conformément à la LBA même si la relation d'affaires n'aboutit pas, les intermédiaires financiers sont déjà libres dans le cadre de leur politique commerciale de ne pas entretenir des relations d'affaires avec un certain nombre ou l'ensemble des personnes politiquement exposées. S'ils choisissent tout de même d'entretenir ce genre de relations, ils doivent respecter systématiquement les dispositions correspondantes de la législation sur le blanchiment d'argent. Enfin, le Conseil fédéral relève qu'aucun cadre légal international ne prévoit d'interdire à des catégories entières de clients d'accéder à des prestations financières. La seule exception consiste dans l'institution de sanctions financières internationales ciblées, qui peuvent également concerner les personnes politiquement exposées.

4. Les normes révisées du GAFI, qui ont été approuvées en février de l'année dernière, s'appliquent désormais également aux personnes politiquement exposées résidant en Suisse ou appartenant à des organisations internationales. Selon les définitions correspondantes, les termes d'étrangers et de Suisses politiquement exposés désignent non seulement les chefs d'État et les membres d'un gouvernement, mais également les personnes qui exercent des fonctions publiques dirigeantes au niveau politique, administratif, judiciaire ou militaire ainsi que les membres du conseil d'administration ou de direction d'entreprises étatiques d'importance nationale. Le Conseil fédéral est favorable à l'extension de la norme relative aux personnes politiquement exposées. Celle-ci fera partie intégrante du vaste projet de loi visant la mise en oeuvre des normes révisées du GAFI, que le Conseil fédéral soumettra au Parlement, selon le calendrier actuel, en 2013. Afin que tous les intermédiaires financiers appliquent les règles concernant les personnes politiquement exposées de manière uniforme, les dispositions correspondantes seront en outre inscrites dans la loi.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.