13.3629 · Interpellation · 2013-06-21
Département des finances
Liquidé
Wortlaut
Selon le rapport annuel de la FINMA, 378 demandes d'assistance administrative émanant de 71 autorités de surveillance étrangères ont été déposées auprès de la FINMA. Ces demandes concernaient 278 établissements dont 185 étaient soupçonnés d'abus sur le marché. Les demandes relevant de la surveillance des bourses et du marché ont été examinées à la lumière de l'article 38 LBVM, les autres, qui se rapportaient essentiellement à la surveillance des banques et des assurances, ont été traitées sur la base de l'article 42 LFINMA.
1. Que pense le Conseil fédéral de la collaboration internationale entre les autorités de surveillance dans le domaine de l'assistance administrative ? Les bases sur lesquelles se fondent cette collaboration - simples "Memoranda of Understanding" (MoU) - sont-elles suffisantes ?
2. Lors de l'examen de demandes d'assistance administrative selon les article 38 LBVM et 42 LFINMÀ combien de fois la FINMA a-t-elle été en possession d'indices donnant à penser que des avoirs non déclarés, déposés sur des comptes d'établissements suisses ou gérés par ceux-ci sous une autre forme, pouvaient être concernés ?
3. Que fait la FINMA lorsqu'elle dispose de tels indices ?
4. Que pense la FINMA des dénominateurs communs entre la surveillance des marchés financiers et la problématique fiscale a) au regard de l'évaluation des risques et b) au regard du risque de réputation ?
5. Partant des enseignements tirés du différend fiscal avec les États-Unis, le Conseil fédéral peut-il confirmer que la réception d'avoirs non déclarés par des établissements suisses suscite des questions relatives au droit de la surveillance ? Sur quel plan les questions fiscales et l'exécution des lois régissant la surveillance des marchés se recoupent-elles ? Quand faut-il considérer une infraction fiscale comme une infraction financière ?
6. La FINMA a-t-elle l'intention de soumettre prochainement à l'assistance administrative les infractions fiscales qui sont qualifiées d'infraction préalable au blanchiment d'argent ?
7. Quelles bases légales faudrait-il modifier pour étendre aux questions fiscales la collaboration rodée et éprouvée en matière d'assistance administrative que les autorités de surveillance entretiennent entre elles ?
8. Existe-t-il des autorités de surveillance étrangères qui traitent les problèmes fiscaux dans le cadre de l'assistance administrative ?
9. Sous la pression de l'OCDE, le Conseil fédéral est sur le point de supprimer la très critiquée et inhabituelle, sur le plan international, procédure d'information préalable de la personne concernée (procédure relative au client), appliquée dans le cadre de l'assistance administrative en matière fiscale. Entend-il également supprimer cette procédure dans le cadre des demandes d'assistance administrative émanant d'autorités de surveillance étrangères ? Dans ce cas, quelles bases légales faudrait-il modifier ?
Stellungnahme des Bundesrates
1. En définitive, la coopération entre les autorités de surveillance ne se fonde pas sur les "Memoranda of Understanding" (MoU) conclus entre elles, mais sur l'article 42 de la loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA) et l'article 38 de la loi sur les bourses (LBVM). Ainsi, la FINMA peut demander à des autorités étrangères de surveillance des marchés financiers de lui transmettre des informations et des documents, ou transmettre à ces autorités des informations non accessibles au public. La transmission de telles informations n'est toutefois autorisée que si les autorités requérantes sont liées par le secret de fonction ou le secret professionnel, et si elles en font un usage conforme au but prévu (principes de la confidentialité et de la spécialité).
La conclusion de MoU n'est donc pas indispensable à la coopération en matière de surveillance, mais s'avère plutôt un moyen éprouvé de préciser les conditions régissant la transmission d'informations, ainsi que de coordonner les travaux de surveillance des autorités dans les dossiers transfrontières (par ex. surveillance de groupes financiers internationaux, liquidation de banques d'importance systémique). Les MoU doivent en outre expressément respecter les règles du droit national. Quant à savoir si l'assistance administrative sera accordée et de quelle manière, la décision se prend dans chaque cas d'espèce.
2. En règle générale, il n'est pas possible à la FINMA de voir d'emblée si les fonds se trouvant sur des comptes faisant l'objet d'une procédure d'assistance administrative ont été déclarés ou non, et cela n'entre pas non plus dans les vérifications prévues dans ce cadre.
3./4. Comme la FINMA n'est pas compétente pour accorder l'assistance administrative en matière fiscale, les avoirs non déclarés ne peuvent faire l'objet de demandes d'assistance administrative lui étant adressées. Lorsqu'elle a connaissance de risques découlant des activités transfrontières de ses assujettis, la FINMA en tient compte dans sa surveillance courante. Comme l'indique sa position du 22 octobre 2010 à propos des risques juridiques et de réputation dans le cadre des activités financières transfrontières, la FINMA vérifie dans le cadre de la surveillance courante si les assujettis connaissent les risques inhérents à leurs activités transfrontières et s'ils prennent des mesures appropriées pour les prévenir.
5. En ce qui concerne les avoirs non déclarés, la banque elle-même ou ses employés s'exposent à être qualifiés, en vertu du droit fiscal ou pénal étranger, de participants (comme complices ou instigateurs) aux infractions commises par leurs clients étrangers. Le droit suisse n'astreint certes pas les assujettis à respecter le droit étranger. Toutefois, les infractions aux prescriptions étrangères peuvent régulièrement entraîner la violation de certaines normes de surveillance suisse, en particulier l'exigence de la garantie d'une activité irréprochable. Surtout, les règles en matière d'organisation des banques qui concernent le droit de la surveillance exigent que tous les risques soient dûment déterminés, limités et contrôlés et qu'un système de contrôle interne efficace soit mis en place. Tombent sous le coup de ces règles, les risques juridiques et de réputation liés aux activités transfrontières d'un assujetti, de même que les infractions aux prescriptions étrangères.
6./7. La FINMA a pour tâche d'exercer la surveillance conformément à la LFINMA et aux autres lois sur les marchés financiers, comme celles sur les banques, les bourses et les placements collectifs (voir art. 1 LFINMA). Elle accorde l'assistance administrative internationale si une autorité étrangère de surveillance des marchés financiers enquête sur des faits relevant de sa compétence. Il s'agit généralement de questions touchant à la surveillance prudentielle, de violations du régime de l'autorisation ou - pour les autorités de surveillance des valeurs mobilières - de délits boursiers ou d'abus de position dominante. Or ni l'assistance administrative internationale en matière fiscale qui relève de la compétence de l'Administration fédérale des contributions (AFC), ni l'entraide judiciaire internationale ne sont du ressort de la FINMA. Et rien ne justifie aux yeux du Conseil fédéral de modifier la répartition des compétences actuelle, qui a fait ses preuves dans les deux cas.
8. L'assistance administrative en matière fiscale ne correspond pas à la pratique internationale entre autorités de surveillance des marchés financiers. La FINMA n'en connaît aucune qui s'occupe de questions fiscales. Les "Multilateral Memoranda of Understanding" (MMoUs) de l'Organisation internationale des commissions de valeur (OICV) et de l'Association internationale des contrôleurs d'assurance (AICA) exigent d'ailleurs expressément d'appliquer au niveau international le principe de spécialité, en vertu duquel les informations transmises peuvent être exclusivement utilisées à des fins de surveillance des marchés financiers.
ad question 9
La procédure relative au client appliquée dans le cadre de l'assistance administrative constitue une spécificité helvétique, susceptible d'entraver le bon fonctionnement de la surveillance déployée par les autorités étrangères (annonce d'un soupçon initial à un stade précoce de l'enquête). Aussi le Conseil fédéral envisage-t-il d'adapter, dans le droit de la surveillance, les dispositions régissant la procédure d'assistance administrative, par analogie avec l'assistance administrative en matière fiscale.
Réponse du Conseil fédéral.