Ausgangslage

Nonostante le chiare disposizioni previste dalla Costituzione, che indica che nessuno deve essere discriminato in funzione del suo modo di vita (art. 8 cpv. 2), il Codice penale svizzero non prevede alcuna norma contro la discriminazione omofoba. Riconoscendo in questo senso una lacuna giuridica, il consigliere nazionale Mathias Reynard (S, VS) ha depositato nel marzo 2013 un'iniziativa parlamentare con lo scopo d'includere le discriminazioni basate sull'orientamento sessuale nelle norme contro la discriminazione razziale già esistenti nel Codice penale (art. 261bis). Dopo un lungo percorso parlamentare e numerosi cambiamenti, un progetto di modifica del Codice penale e del Codice penale militare è infine stato adottato dalle due Camere il 14 dicembre 2018. La decisione del Parlamento è stata oggetto di un referendum facoltativo e la questione sarà dunque sottoposta al voto popolare il prossimo 9 febbraio.

L'iniziativa parlamentare del consigliere nazionale Mathias Reynard propone di estendere le disposizioni contro la discriminazione razziale sancite dal Codice penale affinché sia presa in considerazione anche la discriminazione basate sull'orientamento sessuale, colmando così una lacuna giuridica. Se da un lato la Costituzione federale vieta ogni forma di discriminazione fondata sullo stile di vita, dall'altro il Codice penale attualmente in vigore non prevede alcuna norma specifica contro l'omofobia. L'art. 261bis del Codice penale prevede infatti esclusivamente la possibilità di perseguire la discriminazione di una persona per la sua razza, etnia o religione (art. 261bis).

Alcune norme del Codice penale possono già essere prese in considerazione per reprimere le esternazioni omofobe - per esempio nell'ambito di un delitto contro l'onore (art. 173 segg. CP) - ma l'autore dell'iniziativa parlamentare è dell'avviso che esse siano insufficienti, in particolare quando si tratta di perseguire penalmente esternazioni omofobe rivolte contro una comunità e non indirizzate contro un individuo specifico.

Per questa ragione, il consigliere nazionale Reynard ritiene che le esternazioni e le discriminazioni omofobe non siano sufficientemente represse. Di conseguenza, propone di elaborare un progetto di legge con lo scopo di colmare la lacuna giuridica esistente e completare la legislazione nell'ambito della protezione delle minoranze e della lotta alle discriminazioni. Di fronte all'aumento dell'omofobia, risulterebbe necessario adattare il Codice penale al fine di assicurare una maggiore protezione contro questa forma d'odio.

(Fonti: Curia Vista, notizie ATS)

Wortlaut

Fondandomi sull'articolo 160 capoverso 1 della Costituzione federale e sull'articolo 107 della legge sul Parlamento, presento la seguente iniziativa:

L'articolo 261bis del Codice penale svizzero (CP) è modificato come segue:

Art. 261bis

Discriminazione e incitazione all'odio

Chiunque incita pubblicamente all'odio o alla discriminazione contro una persona o un gruppo di persone per la loro razza, etnia o religione o per il loro orientamento sessuale; chiunque propaga pubblicamente un'ideologia intesa a discreditare o calunniare sistematicamente una persona o un gruppo di persone per la loro razza, etnia o religione o per il loro orientamento sessuale; chiunque, nel medesimo intento, organizza o incoraggia azioni di propaganda o vi partecipa; chiunque, pubblicamente, mediante parole, scritti, immagini, gesti, vie di fatto o in modo comunque lesivo della dignità umana, discredita o discrimina una persona o un gruppo di persone per la loro razza, etnia, religione o per il loro orientamento sessuale o, per le medesime ragioni, disconosce, minimizza grossolanamente o cerca di giustificare il genocidio o altri crimini contro l'umanità; chiunque rifiuta ad una persona o a un gruppo di persone, per la loro razza, etnia o religione o per il loro orientamento sessuale, un servizio da lui offerto e destinato al pubblico,

è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria.

Begründung

La presente iniziativa mira ad estendere il campo d'applicazione dell'articolo del Codice penale contro la discriminazione razziale affinché vieti anche le discriminazioni basate sull'orientamento sessuale.

Sebbene la Costituzione vieti qualunque discriminazione a causa del modo di vita (art. 8 cpv. 2), esiste una lacuna giuridica per quanto riguarda la repressione dell'incitazione all'odio a causa dell'orientamento sessuale. Il Codice penale, infatti, prevede esclusivamente la possibilità di perseguire la discriminazione di una persona per la sua razza, etnia o religione (art. 261bis), ma non per il fatto di essere vittima di esternazioni omofobe.

Il Tribunale federale non riconosce alle associazioni di protezione dei diritti degli omosessuali il diritto di proporre azione per un delitto contro l'onore (art. 173 segg. CP). Analogamente, un omosessuale non può addurre una violazione del proprio onore se le esternazioni omofobe sono rivolte contro la comunità omosessuale, poiché i tribunali ritengono che il gruppo contro cui sono dirette queste esternazioni non sia abbastanza determinato affinché un individuo possa essere ferito in modo diretto nel proprio onore (giurisprudenza confermata dalla DTF 6B_361/2010 del 1° novembre 2010).

Da quanto precede emerge che la nostra legislazione non consente di perseguire penalmente le esternazioni omofobe generiche.

Visto l'intensificarsi dell'omofobia, alcuni Paesi europei hanno deciso di adeguare la propria legislazione. Anche la Svizzera farebbe bene ad intervenire! È inaccettabile che alcune persone possano esprimersi in modo discriminante nei confronti di una comunità. La Svizzera poggia sul principio del rispetto di tutte le minoranze e questo approccio è un punto di forza del nostro Paese. Con la presente proposta desideriamo contrastare con decisione tutte le forme di discriminazione che rischiano di fomentare l'odio nella popolazione e minare la coesione sociale, senza tuttavia limitare la libertà d'espressione in modo pesante o spropositato.

Verhandlungen

Il Consiglio nazionale (CN) ha esaminato l'iniziativa 13.407 in quanto camera prioritaria durante la sessione primaverile 2015. L'iniziativa parlamentare è stata analizzata dal CN contemporaneamente a due altri oggetti relativi alla stessa tematica: l'iniziativa cantonale del Canton Ginevra (13.304), che chiedeva una modifica della Costituzione federale (art. 8 cpv. 2) e del Codice penale (art. 261bis), e la Petizione della Sessione dei giovani 2013 (13.2062), che rivendicava la parità di diritti per gli omosessuali. La Commissione degli Affari Giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N) ha proposto di dare seguito all'iniziativa 13.407, poiché essa permetterebbe di colmare una lacuna giuridica in questo ambito, fornendo degli strumenti importanti per combattere la discriminazione fondata sull'orientamento sessuale. Una minoranza della commissione ha invece suggerito di non darle seguito. Secondo la tesi della minoranza, esposta al plenum dalla consigliera Christa Markwalder (RL, BE), il diritto penale non sarebbe il mezzo adatto per raggiungere l'obiettivo desiderato: la protezione contro le discriminazioni sarebbe infatti già garantita da altri strumenti giuridici. Con 103 voti contro 79 e 9 astensioni, il Consiglio nazionale ha seguito la proposta della sua commissione e ha dato seguito all'iniziativa Reynard. La Commissione degli Affari Giuridici del Consiglio degli Stati (CAG-S) si è associata a questa decisione il 23 aprile 2015.

A seguito di questa decisione, la CAG-N ha iniziato i lavori di redazione per un progetto di modifica della legge. Esso non prevedeva solamente l'aggiunta della questione dell'orientamento sessuale all'articolo 261bis del Codice penale - come indicato dal testo depositato dal consigliere nazionale Reynard, ma si spingeva oltre, formulando la richiesta di integrare anche la nozione d'identità di genere. Questa modifica è stata approvata con 15 voti contro 9 e 1 astensione.

L'oggetto, appena ridisegnato dalla CAG-N, è ritornato davanti al plenum del Consiglio nazionale il 17 marzo 2017. Mentre la maggioranza della commissione domandava al suo Consiglio di votare una proroga di due anni per il termine imposto per mettere in atto l'iniziativa, una minoranza Nidegger (V, GE) proponeva invece di stralciarla. La maggioranza della commissione era dell'avviso - come riferito al plenum dai relatori Beat Flach (GL, AG) e Laurence Fehlmann Rielle (S, GE) - che sarebbe stato opportuno cogliere l'occasione per estendere la questione non solo all'orientamento sessuale, bensì anche all'identità di genere. Ciò significherebbe prendere in considerazione le discriminazioni perpetrate contro delle persone per la loro omosessualità, bisessualità, ma anche transidentità o intersessualità. Yves Nidegger ha sostenuto la sua opposizione a questo progetto, sottolineando la mancanza di chiarezza attorno alla nozione d'identità di genere. Una modifica in questo senso dell'articolo 261bis del Codice penale obbligherebbe i giudici a dover fare complicate interpretazioni e potrebbe addirittura comportare una condanna della Svizzera da parte della Grande Camera della Corte europea dei diritti dell'uomo. Con 127 voti contro 49 e 20 astensioni, il Consiglio nazionale ha seguito la proposta della sua commissione e ha approvato la proroga di due anni del termine imposto per la messa in opera del progetto.

Una volta ottenuta la proroga del termine, il disegno di modifica della legge elaborato dalla CAG-N è stato messo in consultazione dal 16 giugno al 9 ottobre 2017. L'esito ha evidenziato unicamente 10 opposizioni formali al progetto, tra le quali quelle del Canton Svitto, dell'UDC, del PLR e dell'USAM. Tutti gli altri cantoni e quattro partiti - il PBG, i Verdi, il Partito Socialista e i Verdi Liberali - hanno espresso avviso favorevole e alcuni di loro hanno persino domandato un'estensione del campo di applicazione ad altri criteri di discriminazione.

In virtù di questi risultati, il 3 maggio 2018 la CAG-N ha pubblicato il suo rapporto sull'iniziativa parlamentare, mantenendo - con 13 voti contro 11 - la sua proposta di modifica della legge incentrata sull'introduzione dei concetti d'orientamento sessuale e d'identità di genere. Il 15 agosto 2018, il Consiglio federale ha preso posizione a riguardo di questo progetto. L'Esecutivo ha riconosciuto la necessità di legiferare, come auspicato dalla commissione, ma allo stesso tempo ha fatto notare l'indeterminatezza della nozione d'identità di genere e le difficoltà d'applicazione che una tale modifica della legge potrebbe comportare. La proposta del Consiglio federale è stata di limitare il disegno all'aggiunta del criterio d'orientamento sessuale e di rinunciare alla nozione d'identità di genere.

Il progetto è ritornato all'ordine del giorno della Camera del popolo il 25 settembre 2018. Se l'entrata in materia è stata relativamente facilmente accettata con 115 voti contro 60 e 6 astensioni, le discussioni relative al contenuto del disegno si sono rivelate più intense e hanno suscitato maggiori opposizioni. La proposta della maggioranza era di aderire al progetto formulato dalla CAG-N, mentre una minoranza suggeriva di seguire la proposta del Consiglio federale, limitandosi alla nozione d'orientamento sessuale e stralciando l'aggiunta del criterio d'identità di genere. Durante il dibattito, Yves Nidegger (V, GE) si è espresso in favore di una non-entrata in materia, sostenendo che il diritto penale corrisponda "alla bomba atomica dell'arsenale giuridico" e che bisognerebbe ricorrervi solamente come ultima ratio. Egli ha inoltre ribadito che le due nozioni presentate sarebbero "giuridicamente problematiche e indeterminabili". Philippe Bauer (RL, NE) si è dal canto suo espresso a nome della minoranza che domandava l'adesione alla proposta del Consiglio federale e ha sottolineato i rischi d'interpretazione legati a una nozione difficile da definire come l'identità di genere. Diversi fautori del progetto della commissione hanno preso la parola, affermando la necessità di legiferare per colmare la lacuna giuridica esistente e affrontare il problema dell'omofobia. Isabelle Chevalley (GL, VD) ha messo in evidenza l'importanza di avere un campo d'applicazione che possa coprire un'ampia area, "poiché tutti questi insulti sono suscettibili di diffondere l'odio dell'altro". Il risultato della votazione è stato risicato: con 98 voti contro 83 e 2 astensioni, il Consiglio nazionale ha deciso d'aderire al disegno della commissione e di mantenere la nozione d'identità di genere. I gruppi socialista, dei Verdi, verde-liberale e PBD hanno votato in blocco a sostegno della proposta della CAG-N, il gruppo PPD ha sostenuto lo stesso disegno ma non a l'unanimità. Dall'altro lato, il gruppo UDC ha votato unito per il progetto del Consiglio federale, mentre il gruppo liberale-radicale si è rivelato più diviso. Alla votazione sul complesso, il disegno è stato adottato con 118 voti contro 60 e 5 astensioni.

Al Consiglio degli Stati l'entrata in materia è stata decisa senza obiezioni. Più animato si è invece rivelato il dibatto tra i fautori del progetto della CAG-N e quelli della proposta del Consiglio federale. La CAG-S ha proposto al suo Consiglio d'aderire alla decisione del Consiglio nazionale. Una minoranza Hefti (RL, GL) ha invece affermato la sua preferenza per la proposta del Consiglio federale. Con 23 voti contro 18, la Camera dei Cantoni ha deciso di seguire la minoranza, d'opporsi alla decisione del Consiglio nazionale e accettare la proposta del Consiglio federale. Alla votazione sul complesso, il disegno è stato adottato con 32 voti contro 10

Durante la procedura d'appianamento delle divergenze, il Consiglio nazionale ha deciso d'aderire alla decisione del Consiglio degli Stati, limitando dunque la modifica dell'art. 261bis del Codice penale e dell'art. 171c cpv. 1 del Codice penale militare unicamente alla nozione d'orientamento sessuale. Durante il dibattito, una minoranza Naef (S, ZH) ha tentato di difendere il disegno elaborato dalla CAG-N, ma la maggioranza della Camera del popolo ha optato per fare un passo in direzione del Consiglio degli Stati, evitando così il rischio, come affermato da Laurence Fehlmann Rielle (S, GE), di mettere in pericolo l'insieme di un progetto che era già in corso di esame da cinque anni.

Alla votazione finale, il Consiglio nazionale ha adottato il disegno con 121 voti contro 67 e 8 astensioni e il Consiglio degli Stati con 30 voti contro 12 e 1 astensione.

Il 9 febbraio 2020 il progetto è stato accolto in votazione popolare dal 63,1 % dei votanti.