Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de proposer au Parlement de remplacer le système moniste par un système dualiste afin de renforcer l'autonomie de la Suisse, de réduire sa dépendance à l'égard du droit international et de donner une plus grande légitimité démocratique à l'activité normative.

Begründung

Les normes du droit international d'application directe sont de plus en plus souvent en conflit avec les normes du droit interne. En abandonnant le système moniste au profit d'un système dualiste, la Suisse renforcerait le droit national et le rendrait moins dépendant du droit international. Dans l'arrêt 105 II 49, 57s., le Tribunal fédéral a considéré qu'un traité international approuvé par l'Assemblée fédérale était contraignant pour la Suisse et faisait partie intégrante du droit suisse dès l'échange des instruments de ratification. Dès ce moment, a-t-il souligné, les normes du traité, lorsqu'elles sont directement applicables, c'est-à-dire suffisamment précises et claires pour pouvoir fonder une décision dans le cas d'espèce, s'imposent non seulement aux autorités mais aussi aux particuliers.

Ce jugement clarifie la conception moniste de notre ordre juridique. Dans le système moniste, le droit international et le droit national forment un ordre juridique unique dont la validité trouve son fondement dans un ordre commun. Un traité international qui lie la Suisse, sujet de droit international, n'a pas à être transposé dans le droit suisse par un acte spécial pour avoir force de loi : il est valable directement en droit interne.

Dans le système dualiste, par contre, le droit international et le droit national forment deux systèmes égaux, indépendants et séparés. Pour être valable sur le plan national, la norme de droit international doit être transposée dans le droit interne par un acte supplémentaire, par exemple par une loi du Parlement portant approbation du traité, qui transformera la norme de droit international en norme de droit interne. Ce système donne une plus grande légitimité démocratique à l'activité normative et réduit la dépendance à l'égard du droit international.

Le Conseil fédéral a adopté le 5 mars 2010 le rapport intitulé "La relation entre droit interne et droit international" (FF 2010 2067). Ce rapport examine en détail les questions soulevées par un passage du système moniste à un système dualiste. Il s'agit maintenant d'en traduire les conclusions en propositions concrètes.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Notre ordre juridique est moniste depuis la création de l'État fédéral. Cette pratique est toutefois régulièrement remise en question. Ces dernières années, plusieurs interventions ont chargé le Conseil fédéral de changer de système ou du moins d'étudier l'opportunité d'un changement : interpellation Schmid Samuel 96.3479, "Droit international. Changement de système", motion Baumann J. Alexander 96.3482, "Droit international. Changement de système", interpellation Mörgeli 04.3802, "Convention européenne des droits de l'homme et souveraineté de la Suisse", postulat de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États 07.3764, "Rapport entre droit international et national", et postulat du groupe de l'Union démocratique du Centre 09.3676, "Droit international et droit national. Passage d'un système moniste à un système dualiste". Le Conseil fédéral a toujours été opposé à un changement de système (comme dans le rapport du 5 mars 2010 sur le rapport entre droit international et droit interne, FF 2010 2067, 2088s., 2103s. et 2122s.).

Certes, à première vue, le dualisme semble renforcer la souveraineté nationale. Toutefois, les effets d'un changement de système ne doivent pas être surestimés. Ils ne concerneraient que la question de la validité du droit international en droit interne. Or, en pratique, la question de savoir si les particuliers peuvent invoquer directement le droit international (applicabilité) revêt davantage d'importance. À ce propos, beaucoup de règles de droit international ne sont pas directement applicables et doivent être concrétisées en droit interne par le législateur. La marge de manoeuvre de ce dernier, en la matière, n'est toutefois pas plus étendue dans un système dualiste que dans un système moniste.

Il convient également de distinguer la validité du droit international du rang accordé à celui-ci par rapport au droit national (voir rapport susmentionné, FF 2010 2067, 2089 s., 2106 ss). Un passage au dualisme ne résoudrait en rien les conflits entre règles internationales et internes. Il n'affranchirait en particulier pas la Suisse de son obligation de respecter le droit international, car les règles suivantes, contenues aux articles 26 et 27 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111), valent autant pour les États monistes que pour les États dualistes : "tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi" et "une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d'un traité". La Suisse est libre de conclure ou non un traité. Toutefois, si elle choisit de le faire, elle est tenue de respecter ses nouvelles obligations, et ce indépendamment de la question de la validité du droit international en droit interne.

La démocratie directe a gagné en importance dans la procédure de conclusion des traités. Le référendum facultatif en matière de traités internationaux est aujourd'hui très proche du référendum législatif. Le peuple peut ainsi s'exprimer sur les traités, approuvés par l'Assemblée fédérale (art. 166 al. 2 Cst.). En ce qui concerne les traités conclus uniquement par le Conseil fédéral, ceux-ci sont aussi légitimés du point de vue démocratique puisque cette compétence doit lui être conférée par une loi fédérale ou par un traité adopté par l'Assemblée fédérale.

En cas de passage au dualisme, les traités internationaux devraient faire l'objet d'une procédure législative, et donc de délibérations parlementaires, ou être repris en droit interne par le biais d'une loi de transposition ou d'approbation. Ce système serait compliqué et entraînerait des charges de travail supplémentaires pour le Conseil fédéral et, surtout, pour l'Assemblée fédérale. De plus, il y aurait des risques de contradictions entre les traités et les lois de mise en oeuvre.

Le monisme a fait ses preuves. Simple, efficace et flexible, il permet de garantir la sécurité du droit sans que cela nécessite de gros travaux législatifs. Le dualisme est, quant à lui, éloigné de notre tradition pragmatique et non dogmatique.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.