Wortlaut

UBS fait partie des établissements d'importance systémique qui bénéficient d'une garantie indirecte de l'État. Or ces derniers mois, la banque a été au coeur de l'actualité et dans le viseur des autorités de surveillance et de la justice en raison d'infractions graves. Selon les comptes rendus des médias, elle a été condamnée à ce jour à payer plus de 3 milliards de francs à titre d'amendes et dans le cadre d'accords, sans parler de ce qu'elle va devoir payer pour cause de manipulation du cours des devises. Les manipulations du Libor ont fait beaucoup de vagues tout comme, récemment, les graves violations commises par des employés de la banque dans le négoce des devises et des métaux précieux.

La FINMA a clos la procédure engagée contre UBS dans l'affaire des manipulations des devises en constatant que la gestion des risques, les contrôles et le contrôle des règles de conduite n'étaient pas suffisants au sein de la banque. Selon la FINMA, UBS a contrevenu gravement à l'exigence d'une activité irréprochable. La FINMA a procédé à une confiscation des bénéfices indûment réalisés pour un montant de 134 millions de francs et ouvert une enquête contre onze personnes impliquées.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions ci-après en tenant compte de l'importance systémique de la banque :

1. Sachant que la FINMA a constaté d'importantes défaillances en matière d'organisation au sein de la banque, partage-t-il l'avis selon lequel il appartient aux organes de direction stratégiques et opérationnels de mettre en place une organisation et une surveillance adéquates des diverses activités de l'établissement ? Qui veille à ce que ces organes assument leurs responsabilités ?

2. Le Conseil fédéral est-il prêt à étudier la nécessité d'engager le cas échéant des poursuites (action en responsabilité, action en répétition de l'indû) à l'encontre de ces organes pour le compte de la Confédération, qui est actionnaire d'UBS ?

3. La FINMA conclut que des bénéfices ont été indûment réalisés par le négoce des devises. Le Conseil fédéral pense-t-il également que la FINMA devrait être dotée à l'instar des autorités de surveillance étrangères, de moyens de répression supplémentaires ? Lesquels ?

4. Les fortes incitations financières mises en place dans la branche encouragent les comportements délictueux. Le Conseil fédéral est-il prêt à modifier les bases légales de sorte que ce risque soit maîtrisé plus efficacement par la part variable de la rémunération ?

5. Comment le Conseil fédéral s'assure-t-il que les banques d'importance systémique (notamment CS et UBS) satisfont au principe d'une gestion irréprochable à tous égards et dans tous les secteurs de l'établissement ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La loi sur les banques (LB) dispose que la banque doit prévoir une organisation administrative correspondant à son champ d'activité. Lorsque son but social ou l'importance de ses affaires l'exige, la banque doit instituer des organes spécialisés dans la direction, la surveillance ou le contrôle, en délimitant les attributions de chacun d'entre eux de façon à garantir une surveillance (interne) appropriée de la gestion.

Dans le cadre de sa mission de surveillance, la FINMA doit assurer le respect des lois sur les marchés financiers. La loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA ; RS 956.1) donne à la FINMA les moyens nécessaires à l'exercice de ses tâches (art. 29ss. LFINMA). Il s'agit notamment de l'interdiction d'exercer et de la confiscation de gains acquis en violant gravement le droit de la surveillance (art. 33 et 35 LFINMA).

Lorsque la FINMA a connaissance d'infractions pénales aux dispositions de la LFINMA ou aux lois sur les marchés financiers, elle est tenue d'en informer les autorités de poursuite pénale compétentes. La FINMA et les autorités de poursuite pénale de la Confédération et des cantons s'accordent mutuellement l'entraide judiciaire et l'assistance administrative. En outre, elles coordonnent leurs enquêtes (art. 38 LFINMA). Toutefois, la FINMA exerce son activité de surveillance de manière autonome et indépendante (art. 21 al. 1 LFINMA). Dans ce domaine, ni le Conseil fédéral, ni le Parlement ne sont habilités à lui donner des instructions.

2. La Confédération n'est pas actionnaire d'UBS SA et n'est par conséquent pas habilitée à engager une action en responsabilité selon le droit des sociétés anonymes contre les organes d'UBS SA.

3. La FINMA dispose de divers instruments de surveillance. Le dispositif légal actuel est approprié et suffisant.

Sur recommandation notamment du Fonds monétaire international, l'introduction d'amendes administratives en tant qu'instrument de surveillance de la FINMA a été examinée en 2014 encore. Or, il s'est avéré que les sanctions plus lourdes, comme les amendes administratives élevées, relèvent du droit pénal et non pas du droit de la surveillance. Il s'ensuit qu'il y a lieu, lorsque de telles sanctions sont prononcées, de tenir compte non seulement des garanties générales de procédure, mais également de celles inhérentes à une procédure pénale. La FINMA devrait par conséquent revoir son organisation et ses procédures. Ainsi, les procédures de surveillance comprendraient deux volets distincts, à savoir une procédure administrative et une procédure pénale administrative. Cette réorganisation n'entraînerait pas seulement des coûts élevés, mais elle serait également inadéquate en termes d'économie procédurale. Pour ces raisons, aucun nouveau moyen de sanction n'a été introduit (cf. le rapport du 18 décembre 2014 en réponse aux postulats Graber Konrad 12.4095, de Courten 12.4121, Schneeberger 12.4122 et de Buman 13.3282 : La FINMA et son activité de réglementation et de surveillance ; ch. 2.3, notamment ch. 2.3.3.4, p. 19-20).

4. Dans le cadre de la révision de la loi sur les banques visant à stabiliser le secteur financier ("too big to fail"), le Conseil fédéral a été habilité à ordonner des mesures en matière de rémunération si une banque d'importance systémique ou sa société mère se voit accorder une aide financière directe ou indirecte par la Confédération (art. 10a LB).

Conformément à l'article 52 LB, le Conseil fédéral examine régulièrement les dispositions concernant les banques systémiques et précise dans un rapport les dispositions qui doivent être modifiées. Pour faciliter l'établissement d'un tel rapport, le groupe d'experts chargé de développer la stratégie en matière de marchés financiers a effectué une analyse (groupe d'experts Brunetti, cf. le rapport final du 5 décembre 2014, notamment le ch. 6 aux pages 41ss.). Le Conseil fédéral a pris connaissance de ce rapport final le 5 décembre 2014. Sur la base des enseignements tirés par le groupe d'experts et des recommandations qui en découlent, il estime qu'il n'y a pas de raison de prévoir des mesures supplémentaires dans le domaine des rémunérations versées par les banques d'importance systémique.

5. La LB dispose que l'autorisation d'exercer l'activité n'est accordée à une banque que quand, entre autres, les personnes chargées d'administrer et de gérer la banque jouissent d'une bonne réputation et présentent toutes garanties d'une activité irréprochable (art. 3 al. 2 let. c LB). Surveiller le respect et la mise en oeuvre des conditions d'autorisation incombe à la FINMA, qui exerce son activité de manière autonome et indépendante.

Réponse du Conseil fédéral.