Zusammenfassung

Message du 21 octobre 2015 concernant la loi fédérale sur les jeux d‘argent

Ausgangslage

Le 21 octobre 2015, le Conseil fédéral a adopté le Message concernant la Loi fédérale sur les jeux d'argent, dans lequel il propose de remplacer la Loi fédérale du 18 décembre 1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu ainsi que la Loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels, aujourd'hui désuète. Cette nouvelle loi constitue une mise en oeuvre de l'article constitutionnel sur les jeux d'argent accepté par le peuple et les cantons le 11 mars 2012 (contre-projet direct à l'initiative populaire " Pour des jeux d'argent au service du bien commun ").

Le projet présente un caractère innovant, tenant compte notamment des évolutions sociétales et technologiques : ainsi, les maisons de jeu pourront, contrairement à aujourd'hui, proposer des jeux de casino en ligne. Il sera également permis d'organiser des tournois de poker en dehors des maisons de jeu, à condition toutefois que les mises soient faibles et les possibilités de gains réduites.

Un autre volet important du projet est la prévention de la dépendance au jeu : les exploitants de jeux d'argent devront établir des mesures différenciées en fonction de la dangerosité des jeux. En dernier ressort, les personnes pourront être exclues des jeux. Les cantons seront eux aussi tenus d'adopter des mesures visant à prévenir le jeu excessif en prévoyant des possibilités de conseil et de traitement pour les personnes concernées et leurs proches.

Le projet s'attèle à d'autres dangers émanant des jeux d'argent, puisqu'il contient de nombreuses dispositions visant à assurer une exploitation sûre et transparente des jeux et à entraver la manipulation de compétitions sportives. Il soumet les maisons de jeu et les exploitants des loteries, paris sportifs et jeux d'adresse les plus risqués à la loi sur le blanchiment d'argent. Il actualise les dispositions pénales pour endiguer l'offre de jeux non autorisés et institue le blocage des sites de jeu étrangers.

L'exonération fiscale de tous les gains réalisés au jeu constitue également une composante incontournable du projet du Conseil fédéral. Actuellement, le droit en vigueur recèle une dichotomie : imposition des gains de loteries et de paris sportifs d'un côté, exonération des gains obtenus dans les maisons de jeu de l'autre. Les nouvelles règles mettront fin à cette inégalité de traitement et permettront d'accroître la compétitivité des jeux d'argent en Suisse et de garantir que des recettes continueront d'être affectés à des buts d'utilité publique.

Evidemment, le projet conserve également les règlementations éprouvées de la législation actuelle. Ainsi, les maisons de jeu resteront soumises au pouvoir de concession et à la surveillance de la Confédération. Elles continueront de payer un impôt sur les produits bruts des jeux, essentiellement reversé à l'AVS (2014 : 336 millions de francs). Les cantons conserveront la compétence d'autoriser et de surveiller les loteries, les paris sportifs et les jeux d'adresse. Les bénéfices nets des loteries et paris sportifs seront toujours reversés intégralement à des projets d'utilité publique, essentiellement de nature culturelle, sociale ou sportive (2014 : 599 millions de francs). Les particuliers pourront toujours jouer pour de l'argent en privé sans devoir demander d'autorisation. Les loteries et jeux d'adresse organisés à des fins de promotion des ventes demeureront licites, à la condition qu'on puisse y participer gratuitement.

(Source : Communiqué de presse du Conseil fédéral du 21.10.2015)

Verhandlungen

C'est le Conseil des États qui entame les discussions lors de la session d'été 2016. D'emblée, les sénateurs s'écartent quelque peu du projet du Conseil fédéral souhaitant exonérer les gains des loteries et des paris professionnels au même titre que le sont actuellement ceux provenant de jeux de casino. Cette décision pouvant entraîner un manque à gagner de 120 millions de francs par année, le Conseil des États propose plutôt d'imposer les bénéfices des loteries et paris professionnels s'ils dépassent le million. De même, les Conseillers aux États s'oppose au Conseil fédéral sur les jeux-concours : si celui-ci proposait de ne pas soumettre ces jeux à la loi s'il est possible d'y participer gratuitement aux mêmes conditions qu'avec une mise d'argent, les sénateurs, par 30 voix contre 14, décident au contraire de les soumettre à la nouvelle loi s'ils réalisent grâce à cela un bénéfice. L'argument apporté par Jean-René Fournier (PDC/VS) concerne leur opacité : " Ces jeux génèrent plusieurs millions de francs par an, et nous n'avons pas réussi à savoir qui en bénéficie ". Un autre point fait l'objet de différences de vue entre le Conseil fédéral et le Conseil des États : le projet de loi prévoyait en effet que les maisons de jeux titulaires d'une concession de type B (casinos dépendants d'une activité touristique saisonnière) réalisant un produit brut annuel inférieur à 5 millions de francs devraient bénéficier d'un taux de taxation réduit au maximum d'un tiers. Contre l'avis du Conseil fédéral, les sénateurs ont décidé de faire une fleur à ces titulaires d'une concession de type B en proposant, par 28 voix contre 11, un taux de taxation réduit des trois quarts. Les autres grandes lignes du projet, telles que l'autorisation pour les casinos de proposer à leurs clients des jeux en ligne, le blocage des sites de jeux étrangers illégaux ou la lutte contre la dépendance, n'ont fait l'objet d'aucune décision contraire au projet du Conseil fédéral.

Le Conseil national s'empare du projet lors de la session de printemps 2017. La première pierre d'achoppement concerne le blocage de l'accès aux jeux d'argent basés à l'étranger. Après sept heures de débats, une majorité d'élus de tous bords l'emporte, suivant le projet du Conseil fédéral qui entend bloquer les sites de jeux étrangers dans la nouvelle loi sur les jeux d'argent. Selon les partisans de cette proposition, cela permettrait de mieux protéger les joueurs et de favoriser les exploitants légaux basés en Suisse, qui reversent leurs bénéfices à l'AVS et aux cantons à des fins d'utilité publique. Les opposants quant à eux, composés d'une alliance hétéroclite de Verts, d'UDC, de Vert'libéraux et de quelques PLR, ont tenté en vain de temporiser en proposant d'instaurer une période d'observation de 5 ans avant d'interdire ces sites étrangers. La Chambre basse s'est en outre opposée à toute création de nouveaux types de concession pour les casinos : cette proposition, soutenue par une minorité issue de la droite et des Verts, aurait permis aux titulaires de ces nouvelles concessions de proposer des jeux en ligne. Mais la majorité a soutenu que cette mesure ruinerait les efforts faits contre le blanchiment d'argent et l'escroquerie, puisque les prestataires étrangers étant au bénéfice de telles concessions ne pourraient pas être contrôlés. La lutte contre la dépendance a également fait débat lors de ces premières discussions : le projet de loi impose aux cantons de mettre en place des mesures supplémentaires sans en assurer le financement. Si tout le monde s'accorde à admettre la nécessité d'instaurer des mesures, la Chambre du peuple a refusé les propositions de la gauche de muscler le projet, estimant les propositions du Conseil fédéral suffisantes. Elle a également balayé l'idée d'un système pour restreindre l'accès des jeux sur automates ou électroniques aux mineurs ainsi que celle de créer une Commission fédérale pour les questions liées au jeu excessif.

Lors de la poursuite des débats, une première divergence est apparue entre le Conseil national et le Conseil des États : les sénateurs se sont en effet écartés du projet du Conseil fédéral souhaitant exonérer les gains des loteries et des paris professionnels au même titre que le sont actuellement ceux provenant de jeux de casino, en proposant de limiter cet allègement aux gains inférieurs à 1 million de francs. Seule une minorité des Conseillers nationaux ont soutenu cette proposition, alors que la gauche, elle, voulait rendre imposables tous les gains provenant de jeux à partir de 10'000 francs. Aucune de ces propositions n'a trouvé grâce auprès du Conseil national, qui s'est finalement rallié au projet du Conseil fédéral. La Chambre du peuple s'est écartée sur un autre point de celle des cantons : elle a largement refusé de faire une fleur aux casinos titulaires d'une concession de type B (dépendants d'une activité touristique saisonnière) réalisant un produit brut annuel inférieur à 5 millions de francs. Leur taux de taxation devrait être réduit au maximum d'un tiers, et non pas des trois quarts comme le souhaitent les sénateurs.

Les débats ont ensuite donné lieu à d'intenses discussions tout au long des " va-et-vient " entre les deux Conseils. De nombreux points de divergences subsistent entre la Chambre haute et la Chambre basse. Voici les principaux éléments ayant nourri les débats :

- Exonération d'impôts de tous les gains provenant des jeux d'argent : Lors de sa séance du 29 mai 2017, le Conseil des États a décidé de maintenir sa proposition initiale, à savoir de limiter l'exonération aux gains inférieurs à 1 million de francs. Les défenseurs de cette mesure, par la voix de Beat Rieder (PDC/VS), soutiennent en effet que " la population ne comprendrait pas qu'une personne remportant des millions en jouant ne soit pas imposée, alors qu'un travailleur " normal " paye ses impôts ". Durant la session d'automne 2017, le Conseil national ne desserre pas l'étreinte et maintient sa position : les gains des loteries et des paris professionnels doivent être entièrement exonérés d'impôts, au même titre que le sont actuellement ceux provenant de jeux de casino. La gauche, le PDC, le PBD et le PVL ont proposé sans succès un compromis : seuls les gains réalisés grâce aux jeux en ligne auraient été imposés. Le retour de l'objet au Conseil des États ne changeant pas la donne, le Conseil national, par 108 voix contre 78, accepte finalement de se rallier à la proposition des sénateurs : seuls les gains inférieurs à 1 million de francs seront exonérés d'impôts

.

- Concessions de type B (casinos dépendants d'une activité touristique saisonnière) : Alors qu'il s'était dans un premier temps montré opposé au projet du Conseil fédéral et à la décision du Conseil national, le Conseil des États accepte finalement de modérer le soutien aux casinos titulaires d'une concession de type B en réduisant le taux de taxation de ces établissements d'un tiers maximum, plutôt que de trois quarts. Le Conseil national lui emboîte le pas en acceptant en plus que ces casinos de montagne puissent fermer leurs jeux de table pendant 270 jours par an au lieu de 60 actuellement.

- Limitation du salaire des membres de la direction des loteries : Lors des premiers débats, le Conseil national a proposé de limiter le salaire des personnes employées par un exploitant de jeux de grande envergure au montant de la rémunération d'un conseiller fédéral, malgré les critiques d'une minorité libérale-radicale dénonçant une intrusion massive de l'État dans l'économie privée. Le Conseil des États s'est opposé dès le départ à cette mesure, et c'est le Conseil national qui accepte finalement de ne pas limiter le salaire des membres de la direction des loteries. Par contre, la Chambre du peuple soutient à la dernière minute une proposition de Primin Schwander (UDC/SZ) visant à limiter les salaires des exploitants de jeux, de manière à ce qu'ils soient en adéquation avec les buts d'utilité publique.

- Jeux-concours des médias : Dans un premier temps, le Conseil des États voulaient soumettre ces jeux à la loi si les organisateurs réalisaient des bénéfices grâce à ces concours, s'opposant au projet du Conseil fédéral. De son côté, le Conseil national proposait de ne pas les soumettre à la loi si on peut y participer gratuitement. Les sénateurs ont finalement décidé de se rallier à la décision du Conseil national.

- Blocage des sites de jeux étrangers et mesures de prévention : Si le blocage des sites de jeux étrangers n'a pas suscité d'opposition formelle entre les conseils et n'est donc pas remis en cause, les mesures de préventions proposées ont rencontré quelques résistances : si le projet du Conseil fédéral impose aux cantons de mettre en place des mesures de prévention supplémentaires, les deux chambres n'ont pas voulu octroyer de financement additionnel et ont de ce fait biffé l'ensemble des mesures de prévention de la loi, au grand dam de la gauche. Les conseils ont toutefois décidé que les loteries exploitées de manière automatisée devraient disposer d'un contrôle d'accès afin d'empêcher les mineurs d'y jouer.

Malgré la recherche de compromis, il subsiste une divergence, que la conférence de conciliation devra tenter de lever, faute de quoi le projet entier pourrait être enterré.

- Salaires des dirigeants : Suite à la proposition Schwander, les deux chambres accepte de préciser dans la loi que le salaire des membres de la direction des loteries devra rester proportionné à l'argent versé à la collectivité. Par contre, le passage stipulant que leur salaire ne doit pas dépasser celui d'un conseiller fédéral est abandonné.

Au vote final, la nouvelle Loi sur les jeux d'argent a été adoptée par 124 voix contre 61 et 9 abstentions au Conseil national, et par 43 voix contre 1 au Conseil des États. Suite à cette décision, un comité réunissant des Jeunes PLR, Jeunes Vert'libéraux, Jeunes UDC et Jeunes Verts a décidé le lancement d'un référendum contre la réforme, estimant principalement que le blocage des sites internet étrangers proposant poker ou roulette constitue une censure inquiétante. Les référendaires dénoncent en effet une loi paternaliste et dangereuse pour le pays.

Le projet a été accepté par le peuple le 10 juin 2018 par 72,9 % des votants.