Wortlaut

Le Conseil fédéral est invité à exposer les motifs qui ont présidé au renforcement de la protection des surfaces d'assolement (SDA) dans l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT) et à faire part de sa position à l'égard de l'interprétation de l'art. 30, al. 1bis, OAT retenue par l'Office fédéral du développement territorial (ARE), afin d'aboutir rapidement à une solution qui s'inscrive dans les principes fixés dans la nouvelle LAT par les Chambres fédérales et validées par le peuple lors de la votation du 3 mars 2013.

Begründung

Trois décisions cantonales approuvant la modification de la zone à bâtir de deux communes de l'agglomération de Delémont ont récemment été attaquées en justice par l'ARE. Les recours déposés sont principalement fondés sur le non-respect de l'art. 30, al. 1bis, OAT, qui réglemente le classement en zone à bâtir de surfaces d'assolement. Selon cette disposition, des surfaces d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que :

a. lorsqu'un objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement ; et

b. lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances.

On s'interroge cependant sur la compatibilité de cette disposition avec la LAT. En effet, cette disposition limite drastiquement l'affectation à la zone à bâtir de terres considérées comme SDA, alors que la LAT ne fait que mentionner la protection des SDA parmi les différents intérêts à prendre en compte dans la pesée des intérêts lors de l'adoption d'un plan d'affectation. Par ailleurs, cette disposition entraîne un traitement différencié des SDA et des autres sols ; si des SDA sont destinées à la construction, elles doivent obligatoirement être fortement densifiées, même si cela n'est pas judicieux au regard des autres buts et principes de l'aménagement du territoire (ex.: densification de l'habitat à proximité des transports publics). Or, cette obligation de densifier au maximum les SDA classées en zone à bâtir ne ressort pas de la LAT, bien au contraire.

Si la rédaction de l'OAT semble excéder ce que LAT permet, l'interprétation qu'en fait l'ARE dans son rapport explicatif de mai 2014 paraît manifestement "contra legem". Ainsi, pour l'ARE, le fait de destiner des SDA à l'accueil de maisons individuelles ne correspond pas à une utilisation optimale selon l'état des connaissances. Cela revient de fait à interdire la construction de nouvelles maisons individuelles dans des communes enclavées dans les SDA (situation fréquente en plaine), dès lors qu'elles ne disposent plus de terrains libres à la construction, et à favoriser la construction de maisons individuelles dans les communes non concernées par les SDA (communes de moyenne montagne principalement), ce qui n'est bien entendu pas judicieux du point de vue du développement de l'urbanisation.

Le législateur fédéral n'a pourtant jamais souhaité aller aussi loin dans la protection des SDA. D'ailleurs, cet aspect a été retiré des travaux en cours sur la deuxième étape de la révision de la LAT (LAT2). Pourtant les dispositions de l'OAT sur la protection des SDA correspondent à l'esprit du premier projet abandonné de la LAT2. Il semble donc que l'insertion de l'art. 30, al. 1bis, dans l'OAT ait anticipé une éventuelle révision législative. A fortiori, l'ARE a opté pour une interprétation très stricte de cette disposition et en fait fréquemment usage pour bloquer des projets de planification essentiels au développement territorial de certaines communes. Cela interpelle directement notre conception de la hiérarchie des normes.

Le Conseil fédéral est dès lors invité à nous exposer les motifs qui ont présidé au renforcement de la protection des SDA dans l'OAT et à nous faire part de sa position à l'égard de l'interprétation retenue par l'ARE de l'art. 30, al. 1bis, OAT, cela afin d'aboutir rapidement à une solution qui s'inscrive dans les principes fixés dans la nouvelle LAT par les Chambres fédérales et validées par le peuple lors de la votation du 3 mars 2013.

Stellungnahme des Bundesrates

Dans le cadre de la révision partielle du 15 juin 2012 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT ; RS 700), le législateur a nettement renforcé la protection des surfaces d'assolement. D'une part, il a complété le principe régissant l'aménagement qui prévoit que suffisamment de bonnes terres cultivables doivent être réservées à l'agriculture en mentionnant expressément que ce principe valait en particulier pour les surfaces d'assolement (cf. l'art. 3 al. 2 let. a LAT). Ensuite, il a donné davantage de poids qu'auparavant au maintien des surfaces d'assolement en les citant expressément en lien avec les critères matériels auxquels les nouvelles zones à bâtir doivent répondre (art. 15 al. 3 LAT). Ce renforcement de la protection des surfaces d'assolement ne signifie pas que celles-ci ne doivent plus en aucun cas être sollicitées pour des classements en zone à bâtir. Mais il est désormais exigé que de tels classements servent un intérêt suffisamment important et que la sollicitation de surfaces d'assolement reste dans chaque cas le plus minime possible.

Ainsi, en fixant dans l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1) des critères matériels auxquels tout classement de surfaces d'assolement en zone à bâtir doit répondre (art. 30 al. 1bis OAT), le Conseil fédéral n'a pas été au-delà des prescriptions de la LAT mais les a mises en oeuvre de manière appropriée. L'art. 30, al. 1bis, let. a, OAT, aux termes duquel le canton doit également estimer que l'objectif du classement envisagé est important, garantit que le classement sert un intérêt de poids. La lettre b, qui exige que les surfaces sollicitées soient assurément utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances vise à minimiser le recours aux surfaces en question : si des surfaces d'assolement sont attribuées à une affectation non agricole, leur nouvelle affectation doit au moins mener à la plus forte densification possible afin que l'étendue de la surface sollicitée reste la plus faible possible. En ce sens, les zones de maisons individuelles ne correspondent pas à une affectation optimale selon l'état des connaissances. En règle générale, elles seront donc à l'avenir exclues des surfaces d'assolement. Pour autant, elles ne pourront pas être non plus admises sans examen sur les autres surfaces cultivables, puisque assurer le maintien des terres cultivables nécessaires pour l'agriculture est un enjeu essentiel de la LAT.

Face à la diminution continue des terres cultivables en général et des surfaces d'assolement en particulier, le Conseil fédéral considère encore et toujours nécessaire de renforcer la protection de ces ressources. De plus, la réserve de surfaces d'assolement supérieure au minimum imposé par le plan sectoriel se réduit sans cesse et certains cantons ne respectent déjà plus leur contingent minimal. En accord avec les cantons, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication a mis en place un groupe de travail pour remanier le plan sectoriel des surfaces d'assolement de 1992. Pour cette raison, le thème de la protection des surfaces d'assolement a été retiré du projet de la deuxième étape de la révision partielle de la LAT.

Réponse du Conseil fédéral.