Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'examiner si la Confédération peut renoncer à une flotte de haute mer et de présenter un rapport à ce sujet.

Il s'agira notamment de préciser si un éventuel renoncement doit être immédiat ou s'il doit s'effectuer par étapes, et s'il doit être complet ou seulement partiel.

Il faudra examiner en outre les conséquences d'un renoncement et les risques encourus, notamment sous l'angle juridique et financier.

Begründung

Le Conseil fédéral a proposé l'ouverture d'un crédit supplémentaire d'un montant de 215 millions de francs pour couvrir la sollicitation d'un cautionnement destiné à financer des navires de haute mer. Dans ce contexte, on peut se demander si l'approvisionnement économique du pays ou d'autres motifs (s'il en existe) permettent toujours de considérer qu'une flotte de haute mer est un instrument nécessaire et adapté. Il ressort du "Rapport sur l'importance de la navigation maritime pour la politique d'approvisionnement", publié par le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (DEFR) en décembre 2016, que la flotte de haute mer est en surcapacité à l'échelle mondiale et que la Confédération encourt un risque trop élevé. L'importance de la navigation maritime pour la politique d'approvisionnement serait faible, voire nulle. Le scénario retenu (p. 11) est qualifié par le DEFR lui-même de "très peu probable" et d'"extrême". La flotte suisse de haute mer serait actuellement en surcapacité (p. 21). Le rapport conclut qu'il n'y a aucune raison d'agir, bien que les risques financiers de la Confédération aient considérablement augmenté. Le Conseil fédéral s'est apparemment contenté de décider de ne pas reconduire le crédit-cadre destiné aux cautionnements. Les cautionnements en cours s'étendent encore jusqu'en 2031. Au point de vue de la politique de l'approvisionnement et de la politique financière (risques), la poursuite du soutien apporté à la flotte de haute mer ne se justifie pas. Il faut donc examiner l'opportunité d'y mettre fin.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (DEFR) de vérifier, avec les milieux économiques, l'importance de la flotte de haute mer pour la politique de sécurité et, le cas échéant, de réformer la politique en matière de navires. Le 21 décembre 2016, le Conseil fédéral a pris connaissance du rapport sur l'approvisionnement économique du pays. Ce rapport montre que la flotte suisse - constituée il y a septante-six ans alors que les puissances de l'Axe avaient lancé une guerre sous-marine contre la flotte marchande des Alliés - a fortement perdu de son importance ces dernières années. Près des trois quarts des aliments importés proviennent aujourd'hui de pays européens. Pour les produits pétroliers, ce taux atteint même 1,0 %. S'appuyant sur ce rapport, le Conseil fédéral a décidé de ne pas demander au Parlement de renouveler le crédit-cadre arrivant à échéance fin juin 2017. Cette décision permettra de réduire, dans les années à venir, le nombre de navires marchands suisses financés grâce au cautionnement : de 29 aujourd'hui (les navires de la compagnie d'armement SCL/SCT sont déjà vendus), ils passeront à 22 en 2021, puis à 17 en 2025, et enfin à 7 en 2029. Les derniers cautionnements arriveront à échéance en 2032. Cela correspond à un retrait par étapes, induisant une réduction graduelle des crédits cautionnés, qui passeront de 512 millions de francs aujourd'hui à 411 millions en 2021, à 312 millions en 2025, et à 156 millions en 2029.

Ce retrait ne peut pas être plus rapide. Le cautionnement de la Confédération est juridiquement accessoire au prêt accordé à une compagnie maritime par la banque. Cela signifie qu'on ne peut mettre fin au cautionnement que si la créance principale sous-jacente (prêt bancaire) disparaît - notamment suite aux amortissements. En signant les contrats de cautionnement, la Confédération a pris des engagements qu'elle doit respecter sur toute la durée de ces contrats. Selon l'ordonnance sur le cautionnement de prêts pour financer des navires suisses de haute mer, elle est de quinze ans maximum pour les bâtiments neufs et peut être prolongée, de façon opportune, dans certaines circonstances - notamment pour sauvegarder les intérêts financiers de la Confédération.

La cessation anticipée des cautionnements n'est donc possible que si les prêts ont été remboursés en avance ou si les banques concernées font usage de leur droit de résilier les prêts et sollicitent les cautionnements. Le premier cas n'est pas possible du point de vue économique, tandis que le second est contraire aux intérêts financiers de la Confédération.

Dans ce contexte, la Confédération a pris diverses mesures pour réduire les risques financiers jusqu'à l'échéance des derniers cautionnements, en 2032. Ainsi, les négociations avec les armateurs en difficulté ont été confiées au Secrétariat général du DEFR, qui a fait appel à plusieurs experts du secteur privé pour acquérir les connaissances juridiques et financières nécessaires et a agi en étroite concertation avec les représentants de l'Administration fédérale des finances (AFF). En outre, l'Office fédéral pour l'approvisionnement économique du pays (OFAE) a mis en place, sur mandat du chef du DEFR, deux douzaines de mesures recommandées par le Contrôle fédéral des finances (CDF). La mise en oeuvre de ces mesures s'est achevée en août 2017.

Les armateurs ont aussi été tenus de réduire leurs risques au moyen d'une série de mesures. Lorsque c'était possible et nécessaire, un nouveau mécanisme de remboursement (linéaire annuel) a été introduit pour les prêts cautionnés. Le mécanisme de la retenue à la source ("pay as you earn", PAYE) convenu permettra le prélèvement, en cas de retard pris dans les amortissements, des liquidités excédentaires dépassant une réserve ; si les arriérés ont été réglés et que les liquidités demeurent excédentaires, une partie de ces liquidités sera affectée au remboursement anticipé des prêts.

En résumé, la Confédération ne peut se dérober à ses engagements contractuels en accélérant son retrait. Par ailleurs, elle a déjà pris les mesures qu'autorise sa qualité de caution pour réduire les risques.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.