Participation du Parlement aux décisions portant sur du droit souple. Absence de ligne claire du Conseil fédéral

Wortlaut

Après avoir annoncé qu'il allait signer le Pacte de l'ONU sur les migrations, le Conseil fédéral a dû essuyer une pluie de critiques et c'est alors seulement qu'il a décidé de consulter le Parlement. Cette démarche manque de cohérence.

La loi sur le Parlement précise que le Conseil fédéral doit consulter les commissions compétentes sur les "orientations principales" en matière de politique extérieure. En juillet 2016, le Conseil fédéral a inscrit dans l'ordonnance sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (OLOGA) les cas dans lesquels ces commissions doivent être consultées sur les "orientations principales", mais la Commission de politique extérieure du Conseil national et le Conseil national ont néanmoins décidé, le 21 septembre 2016, de donner suite à l'initiative parlementaire Romano 14.474. Celle-ci a pour but que le Conseil fédéral consulte le Parlement sur le droit souple avant de s'exprimer dans des réunions internationales sur des directives dont la mise en oeuvre peut entraîner une adaptation du droit suisse.

Le 9 mars 2017, le Conseil des États a décidé de ne pas donner suite à l'initiative 14.474, le Conseil fédéral lui ayant donné l'assurance que la modification de l'OLOGA de juillet 2016 suffisait et qu'il consulterait désormais régulièrement le Parlement. Mais le Conseil fédéral n'a pas tenu sa promesse pour le Pacte sur les migrations, puisqu'il n'a pas consulté au préalable le Parlement.

C'est pourquoi nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Pourquoi n'a-t-il, en dépit de sa promesse, ni informé ni consulté les commissions parlementaires compétentes en temps utile, à savoir dès la fin des négociations en juillet 2018 ?

2. N'est-il pas d'avis que le Parlement doit en règle générale être consulté sur les accords concernant des "orientations principales", même lorsque ceux-ci ne sont pas contraignants ?

3. Estime-t-il lui aussi qu'il ne lui appartient pas d'établir les compétences du Parlement par voie d'ordonnance ?

4. Comment peut-on garantir que le Parlement pourra, à l'avenir, participer aux travaux et à la formation de l'opinion lorsque des règles de droit souple concerneront des "orientations principales"?

5. Comment le Conseil fédéral garantit-il l'association des cantons aux décisions de politique extérieure conformément aux articles 54 et 55 de la Constitution ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Lors du sommet de l'ONU de septembre 2016, il a été unanimement décidé d'élaborer un pacte sur les migrations. Les négociations relatives à ce pacte ont duré jusqu'au 13 juillet 2018. Dans l'intervalle, le Parlement a été informé à plusieurs reprises du déroulement des négociations, par exemple dans le rapport sur la politique extérieure 2017 (FF 2018 1777) et les rapports du Conseil fédéral sur la politique migratoire extérieure 2016 et 2017 (FF 2017 4521 et FF 2018 2841). En outre, les Commissions de politique extérieure (CPE) ont été formellement consultées sur les priorités de la Suisse à la 72e Assemblée générale des Nations Unies, qui s'est tenue en septembre 2017 : le Pacte de l'ONU sur les migrations en faisait partie.

Lors de leur première séance suivant l'issue des négociations, les CPE ont été informées des résultats et consultées sur les priorités de la Suisse à la 73e Assemblée générale des Nations Unies. Parmi ces priorités figurait l'engagement de la Suisse en faveur de l'adoption du Pacte mondial sur les migrations en décembre 2018 au Maroc. En vertu des compétences qui lui sont conférées par l'art. 184, al. 1, de la Constitution fédérale (Cst.), et en se fondant sur une analyse approfondie des répercussions sur la politique intérieure et extérieure de la Suisse, le Conseil fédéral a finalement décidé, le 10 octobre 2018, d'approuver le Pacte sur les migrations et de soumettre cette décision aux commissions compétentes, respectant ainsi leur droit d'être consultées. Le Conseil fédéral a ainsi agi dans le respect de l'article 152 de la loi sur le Parlement.

L'initiative parlementaire 14.474, déposée par le conseiller national Marco Romano, visait à ce que le Conseil fédéral soit tenu "d'associer le Parlement au processus de décision et d'approbation de dispositions de droit mou ou de recommandations, dans la mesure où la mise en oeuvre de celles-ci peut entraîner une adaptation du droit interne". En Suisse, la mise en oeuvre du Pacte sur les migrations ne nécessite aucune modification des bases légales. Les 23 objectifs du pacte sont compatibles avec la politique migratoire de la Confédération. Le Conseil fédéral a relevé une seule divergence, et elle qui concerne la détention administrative des mineurs âgés de 15 ans et plus. Cette divergence pourrait être consignée dans une déclaration lors de la signature et ne nécessite pas de modifications de la loi interne. La démarche du Conseil fédéral par rapport au Pacte de l'ONU sur les migrations est donc conforme au but de l'initiative parlementaire Romano 14.474.

2./4. Le Parlement est en principe compétent en matière d'approbation des traités internationaux. La conclusion des instruments juridiquement non contraignants (par ex. le droit mou) relève de la compétence du Conseil fédéral. Le Parlement peut toutefois également jouer un rôle dans ce cadre. Le Conseil fédéral abordera ce sujet dans le rapport qu'il présentera en réponse au postulat 18.4104, déposé le 12 novembre 2018 par la Commission de politique extérieure du Conseil des États et intitulé "Consultation et participation du Parlement dans le domaine du droit souple ("soft law")".

3. Par l'adoption de l'article 5b de l'ordonnance sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, le Conseil fédéral ne fait que préciser l'article 152 alinéas 2 et 3 de la loi sur le Parlement et ne restreint en aucune façon les droits des commissions parlementaires compétentes en matière d'information et de consultation.

5. En vertu de l'art. 54, al. 1, de la Constitution, les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. Celle-ci doit toutefois, selon l'art. 54, al. 3, de la Constitution, tenir compte des compétences des cantons et sauvegarder leurs intérêts. L'article 55 de la Constitution prévoit que les cantons sont en droit de participer à la politique extérieure. En vertu de la loi fédérale sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération (LFPC ; RS 138.1), la participation des cantons vise notamment à ce que leurs intérêts soient pris en considération lors de la préparation et de la mise en oeuvre des décisions de la Confédération en matière de politique extérieure et à ce que la politique extérieure de la Confédération soit soutenue sur le plan interne. La Confédération veille à ce que les cantons soient informés et consultés en temps utile (art. 55 al. 2 Cst. et art. 3 s. LFPC). Si une décision en matière de politique extérieure affecte les compétences des cantons, l'avis de ces derniers revêt un poids particulier (art. 55 al. 3 Cst. et art. 4 s. LFPC).

Réponse du Conseil fédéral.