Zusammenfassung

Message du 19 août 2020 concernant l’initiative populaire « Désignation des juges fédéraux par tirage au sort (initiative sur la justice) »

Ausgangslage

L'initiative populaire " Désignation des juges fédéraux par tirage au sort (initiative sur la justice) " a été déposée le 26 août 2019, munie de 130 100 signatures valables. Ses auteurs demandent que les juges au Tribunal fédéral soient désignés par tirage au sort, une commission indépendante décidant de l'admission à ce tirage. La durée de fonction des juges prendrait fin au plus tard cinq ans après qu'ils ont atteint l'âge ordinaire de la retraite. L'Assemblée fédérale ne pourrait révoquer un juge, à la demande du Conseil fédéral, que s'il a violé gravement ses devoirs de fonction ou a durablement perdu la capacité d'exercer sa fonction. L'initiative populaire vise à renforcer l'indépendance des juges fédéraux vis-à-vis des partis politiques.

L'initiative sur la justice sera soumise au vote du peuple et des cantons le 28 novembre 2021. L'assemblée fédérale recommande de la rejeter.

Selon le droit en vigueur, l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) élit les juges au Tribunal fédéral pour une durée de six ans. Il appartient à une commission parlementaire, la Commission judiciaire, de préparer l'élection. Les juges peuvent être réélus plusieurs fois.

Le droit en vigueur ne prévoit pas de procédure de révocation spécifique pour les juges fédéraux. La loi ne prévoit qu'une seule possibilité de suspendre un juge du Tribunal fédéral dans l'exercice de sa fonction : en cas de poursuite pénale en raison d'une infraction en rapport direct avec l'activité ou la situation officielle du prévenu, l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) peut décider la suspension de celui-ci.

La Constitution précise que tout citoyen ou citoyenne ayant le droit de vote est éligible au Tribunal fédéral. Mais comme ce sont les partis politiques qui proposent les candidats et que le Parlement s'attache à respecter une représentation proportionnelle des partis, une affiliation à un parti est souvent la règle en pratique.

Il est par ailleurs courant - même si la loi ne le prescrit pas - qu'un juge élu rétrocède une partie de son traitement à son parti (contribution des élus) ; cette pratique concourt au financement des partis, qui n'est pas organisé par l'État en Suisse.

Les auteurs de l'initiative visent l'indépendance des juges fédéraux par rapport aux partis politiques, tant lors de la nomination que de l'élection et de la réélection. Les qualifications professionnelles et personnelles doivent primer, et non l'affiliation à un parti politique. Les juges fédéraux doivent pouvoir prendre leurs décisions sans être exposés à des conflits d'intérêts ou à des influences politiques. Les auteurs de l'initiative entendent également améliorer la confiance de la population envers le Tribunal fédéral et, en fin de compte, renforcer le système démocratique.

L'initiative sur la justice comporte 4 éléments clés au moyen desquels les objectifs visés doivent être atteints : (i) la désignation des juges fédéraux par tirage au sort, (ii) la présélection des candidatures par une commission spécialisée nommée par le Conseil fédéral, (iii) une durée de fonction unique, prenant fin 5 ans après que le juge a atteint l'âge ordinaire de la retraite, (iv) la révocation d'un juge par l'Assemblée fédérale s'il n'est plus capable d'exercer sa fonction ou s'il a gravement violé ses devoirs de fonction.

Dans son message du 19 août 2020, le Conseil fédéral propose à l'Assemblée fédérale de soumettre l'initiative populaire au vote du peuple et des cantons, sans contre-projet, en leur recommandant de la rejeter. Le Conseil fédéral comprend les préoccupations et certains objectifs des auteurs de l'initiative. L'indépendance du Tribunal fédéral et de ses juges lui tient à coeur. Il reconnaît également qu'il existe une relation d'antagonisme entre l'autonomie dans la prise de décisions et le fait que les juges doivent être membres d'un parti et verser à ce dernier des contributions prélevées sur leur traitement. Des exemples du passé montrent en outre que les arrêts rendus par un juge peuvent avoir des conséquences lors de la procédure de réélection. La pression que peuvent exercer les partis et les parlementaires lorsqu'ils menacent de ne pas réélire un magistrat est problématique au regard de l'indépendance des juges. Renoncer au renouvellement de la durée de fonction serait en principe une mesure permettant de renforcer l'indépendance des juges. Le tirage au sort pourrait au surplus augmenter les chances des personnes non affiliées à un parti d'être élues au Tribunal fédéral.

Le Conseil fédéral estime toutefois que les mesures proposées, en particulier la procédure de tirage au sort, ne sont pas adaptées pour régler les problèmes soulevés par les auteurs de l'initiative et qu'elles sont plutôt de nature à en créer de nouveaux. Le tirage au sort ne permet pas de retenir les meilleurs candidats parmi ceux proposés par la commission spécialisée, mais désigne les élus de façon aléatoire. Il affaiblit le rôle du Parlement et des partis politiques et réduit la légitimité démocratique de la justice, voire l'acceptation du Tribunal fédéral et de sa jurisprudence par la population. Qui plus est, la procédure de tirage au sort ne correspond pas aux traditions suisses, selon lesquelles les juges fédéraux et cantonaux sont élus par le parlement ou par le peuple, ce qui leur donne une légitimité démocratique. Autre élément inhabituel : l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) ne pourrait plus élire les juges au Tribunal fédéral, mais pourrait les révoquer selon une procédure inédite.

Il reste par ailleurs quelques points centraux sur lesquels le texte de l'initiative ne se prononce pas : il ne dit rien au sujet de la taille et de la composition de la commission spécialisée, et ne précise ni les modalités du tirage au sort, ni la notion d'aptitude personnelle mentionnée en plus de l'aptitude professionnelle comme critère d'admission des candidats. En fonction des décisions prises par le législateur pour mettre en oeuvre l'initiative, l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) continuerait d'élire les juges du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal fédéral des brevets. La question de savoir comment assurer une composition équilibrée du tribunal, notamment par rapport aux genres, à la provenance régionale et aux valeurs politiques, reste également sans réponse.

Verhandlungen

En sa qualité de conseil prioritaire, le Conseil national s'est penché sur l'initiative populaire pendant la session de printemps 2021. Alors que ses membres étaient unanimes à vouloir recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative, leurs avis divergeaient quant à la nécessité de lui opposer un contre-projet.

La majorité de la commission a proposé à son conseil de soumettre l'initiative populaire au vote du peuple et des cantons sans contre-projet. La rapporteuse de la commission a indiqué que la question qui se posait était de savoir dans quelle mesure la justice avait besoin d'une légitimation démocratique et si la jurisprudence ne devait pas rester une tâche purement juridique et technique sans le moindre lien avec les rapports de force résultant des élections. Elle a rappelé qu'en Suisse, on était parvenu à la conclusion que certains liens devaient exister avec la politique. Jusqu'à un certain point, les tribunaux doivent refléter l'échiquier politique, aussi de manière à éviter l'unilatéralité. De plus, l'acte d'élire un juge revêt une dimension politique qui serait perdue si l'initiative était acceptée. L'exigence tacite mais bien réelle de l'appartenance à un parti peut déranger, mais les partis politiques n'ont pas la possibilité d'influencer les jugements. Contrairement à d'autres pays européens, il n'y pas à ce jour, en Suisse, de jugement connu pour avoir été influencé par la politique. Dans ces conditions, l'un des principaux arguments des auteurs de l'initiative selon lequel les juges, en Suisse, dépendent entièrement du pouvoir législatif, n'est pas recevable. Le comité d'initiative ne fournit pas d'exemples concrets de prise d'influence des partis politiques et de l'Assemblée fédérale sur la jurisprudence. Peut-être que le système actuel d'élection des juges comprend des éléments qui méritent d'être discutés et qu'il n'est pas parfait, mais tout autre système le serait encore moins. Cela n'empêche toutefois pas le Parlement d'être à l'écoute de la critique. Les réformes possibles, notamment en matière d'octroi de mandats, font déjà l'objet de discussions. Ces réflexions devraient en revanche pouvoir se dérouler calmement, indépendamment de l'initiative populaire.

Une minorité de la commission composée de membres du groupe socialiste, des Verts et vert'libéral a proposé de renvoyer le projet à la commission et de la charger d'élaborer un contre-projet indirect au sens de l'initiative parlementaire 20.480, qui demande que des mesures soient prises pour renforcer l'indépendance des juges fédéraux et l'objectivité de leur recrutement.

La porte-parole de la minorité a indiqué que l'initiative populaire créait un climat de méfiance qui ne se justifiait pas, mais qu'elle avait aussi le mérite d'attirer l'attention sur certains points délicats, qui mériteraient réflexion. Ces points sont également critiqués par l'Association suisse des magistrats de l'ordre judiciaire ainsi que par certains milieux scientifiques. Le fait qu'un candidat risque d'être révoqué ou non élu pour des motifs politiques constitue un problème, car l'indépendance des juges peut s'en trouver menacée. Les contributions versées aux partis par les titulaires d'un mandat sont aussi régulièrement critiquées. L'idée de doter la Commission judiciaire d'un organe consultatif est sans nul doute pertinente. Tous ces éléments pourraient être repris dans un contre-projet indirect, qui priverait les auteurs de l'initiative de leurs arguments.

Une deuxième minorité (minorité I), composée également de membres du groupe socialiste, des Verts et vert'libéral, a proposé quant à elle d'opposer à l'initiative un contre-projet indirect permettant la révocation d'un juge qui viole gravement ses devoirs de fonction de manière intentionnelle ou par négligence grave ou qui perd durablement la capacité d'exercer sa fonction.

Une troisième minorité (minorité II) rose-verte a proposé de son côté d'élaborer un contre-projet pour inscrire, dans la Constitution, le principe selon lequel les juges au Tribunal fédéral sont élus pour un mandat unique de douze ans et restent en fonction au plus tard jusqu'à ce qu'ils atteignent l'âge de 68 ans. Comme la minorité I, elle veut en outre inscrire, dans la Constitution, la possibilité de les révoquer.

Selon la porte-parole de la minorité II, divers événements récents, en particulier à l'occasion de la réélection d'un juge au Tribunal fédéral membre de l'UDC, ont montré que la réélection périodique augmentait le risque que des tentatives de pression soient exercées sur les juges et qu'il était nécessaire de réformer le système judiciaire, en particulier s'agissant du Tribunal fédéral. Justifiée, l'initiative sur la justice a lancé une discussion importante mais les mesures qu'elle propose ne sont pas viables. La procédure de tirage au sort proposée ne convient en particulier pas au système suisse puisqu'elle ne permet pas d'assurer une légitimation telle qu'on la connaît à l'heure actuelle. Si, en revanche, la proposition de la minorité II était acceptée, il deviendrait pratiquement impossible de faire pression sur les juges.

Après un débat nourri, le conseil a choisi de suivre la majorité de la commission et a rejeté la proposition de renvoi par 99 voix contre 81 et 1 abstention. Par 100 voix contre 79 et 3 abstentions, elle n'est pas entrée en matière sur les contre-projets indirects. La majorité du conseil est d'avis que la possibilité d'entreprendre des réformes doit être examinée calmement, indépendamment de l'initiative.

Au Conseil des États aussi, les députés étaient unanimes à vouloir recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. Le rapporteur de la commission a rappelé que la procédure actuelle avait fait ses preuves dans la grande majorité des cas et que la Suisse possédait l'un des meilleurs systèmes judiciaires au monde, avec une jurisprudence de qualité élevée.

Par contre, les avis des députés divergeaient quant à l'opportunité de présenter un contre-projet à l'initiative. La majorité de la commission a finalement proposé de recommander de soumettre l'initiative au peuple et aux cantons sans contre-projet. Une minorité rose-verte voulait en revanche opposer un contre-projet direct à l'initiative, qui aurait permis d'introduire dans la Constitution la réélection tacite des juges au Tribunal fédéral pour une durée de fonction de six ans, pour autant que la commission compétente n'émette pas de proposition contraire.

De l'avis du porte-parole de la minorité, le contre-projet permet de confirmer que l'initiative touche une corde sensible. La procédure actuelle n'est pas au-dessus de tout soupçon.

Le conseil s'est toutefois opposé au contre-projet par 26 voix contre 8 : la majorité de ses membres entend en effet examiner l'éventualité de réformes dans le calme, pas à pas et sans lien avec l'initiative populaire en cours de discussion.

Au vote final, l'arrêté fédéral avec la recommandation de rejeter l'initiative a été adopté par le Conseil national par 191 voix contre 1 et 4 abstentions et à l'unanimité par le Conseil des États.

(Sources : message du Conseil fédéral, Bulletin officiel)

Le 28 novembre 2021, l'initiative populaire a été rejetée par 68 % des voix ainsi que par tous les cantons.