Zusammenfassung

Message du 14 avril 2021 concernant une modification de la loi fédérale sur l’impôt anticipé (Renforcement du marché des capitaux de tiers)

Ausgangslage

Le Conseil fédéral entend renforcer le site suisse en faveur de l'économie réelle et financière dans les domaines du marché des capitaux de tiers et des activités de financement de groupes. À cet effet, l'impôt anticipé prélevé sur les revenus d'intérêts sera en grande partie abrogé. Par ailleurs, le droit de timbre de négociation sera modifié sur certains points.

Le Conseil fédéral a transmis son message relatif à cet objet aux Chambres fédérales le 14 avril 2021 pour approbation.

Le Conseil national et le Conseil des États ont adopté cette réforme de l'impôt anticipé au vote final le 17 décembre 2021.

Un comité interpartis composé du PS, des VERT-E-S et des syndicats a lancé le 13 janvier 2022 un référendum contre l'abolition de l'impôt anticipé sur les intérêts des obligations suisses. Le 27 avril 2022, le référendum a formellement abouti, avec 59 954 signatures valables. Le peuple suisse se prononcera sur la question le 25 septembre 2022.

Contexte

Le système d'imposition en vigueur donne des résultats insatisfaisants en ce qui concerne le marché des capitaux de tiers, tant pour la place économique que pour le fisc. Les paiements d'intérêts sur les obligations suisses étant soumis à un impôt anticipé de 35 %, les obligations suisses ne sont guère attrayantes pour la plupart des investisseurs, même si ces derniers ont droit au remboursement intégral de l'impôt. Les groupes de sociétés suisses contournent d'ailleurs régulièrement l'impôt anticipé en émettant leurs obligations par l'entremise de sociétés étrangères.

Le droit de timbre de négociation constitue quant à lui une entrave au négoce d'obligations, en particulier au négoce d'obligations à courte durée résiduelle. Il ternit l'attrait du négoce d'obligations par des négociants suisses.

Ces dernières années, le Conseil fédéral a tenté plusieurs fois de réformer l'impôt anticipé. Le Parlement (Par ex. 17.494 Iv. pa. " Suppression de l'impôt anticipé sur les obligations et les papiers monétaires suisses ") ainsi que des experts et expertes de la Confédération, des cantons et des milieux économiques ont eux aussi souligné la nécessité d'agir. Le Conseil fédéral a mené une consultation sur la réforme de l'impôt anticipé du 3 avril au 10 juillet 2020, et a tenu compte des résultats de cette consultation. La réforme porte ainsi essentiellement sur les éléments suivants :

- Renforcement du marché des capitaux de tiers : le projet vise à supprimer en grande partie la retenue de l'impôt anticipé sur les revenus d'intérêts. Il sera ainsi plus facile pour les entreprises d'émettre leurs obligations à partir de la Suisse. Des groupes nationaux, mais aussi étrangers, pourraient en tirer parti. De plus, les activités de financement interne des groupes pourraient augmenter.

- Relance du commerce de titres et des activités de gestion de fortune : la réforme de l'impôt anticipé s'accompagnera de la suppression du droit de négociation sur les obligations suisses. Grâce à cette mesure, il sera plus intéressant pour les investisseurs de négocier des obligations suisses par l'intermédiaire d'un commerçant de titres suisse.

De nombreuses incertitudes pèsent sur les estimations des effets sur les recettes et ce, à tous les niveaux (dépendance du niveau des taux d'intérêt, conséquences de la crise liée au coronavirus, hypothèses sujettes à caution dues au manque de données, ajustements comportementaux). Compte tenu de ces incertitudes, on peut estimer les conséquences financières de la réforme comme suit :

- Effets uniques à court terme en raison du délai entre la perception et le remboursement de l'impôt anticipé : le manque à gagner s'élèvera à un peu plus d'un milliard de francs. Il sera supporté à raison de 90 % par la Confédération et couvert par des provisions constituées antérieurement. Il n'aura donc pas d'incidence budgétaire. Pour ce qui est des cantons (qui supporteront le manque à gagner à raison de 10 %), les conséquences budgétaires dépendront de leurs provisions.

- Effets statiques récurrents : avec le niveau actuel des taux d'intérêt, la diminution des recettes de l'impôt anticipé sera de l'ordre de 170 millions de francs (supportée à raison de 90 % par la Confédération et de 10 % par les cantons). Lorsque les taux d'intérêt s'élèvent, le manque à gagner se creuse. Dans le cas du droit de timbre de négociation, le manque à gagner sera d'environ 25 millions de francs (supporté à hauteur de 1,0 % par la Confédération.

- Effets dynamiques à long terme : la réforme présente un rapport coût/bénéfice intéressant. Pour la Confédération, qui supportera la quasi-totalité des diminutions statiques récurrentes des recettes, la réforme pourrait être autofinancée après cinq ans. En ce qui concerne les cantons et les communes, pour lesquels les diminutions statiques récurrentes des recettes seront nettement moins fortes, les recettes pourraient augmenter du fait que la réforme stimulera la création de valeur et l'emploi, et ce, déjà à court terme.

La perception de l'impôt anticipé auprès des investisseurs domiciliés en Suisse vise non pas directement à générer des recettes pour l'État, mais à garantir les impôts sur le revenu et sur la fortune touchant ces actifs. Le projet de réforme conduit à un affaiblissement de la fonction de garantie en Suisse, puisque l'impôt anticipé n'est plus prélevé sur les intérêts obligataires suisses alors que ces derniers restent soumis à l'impôt sur le revenu et sur la fortune. Il convient néanmoins de relativiser cet affaiblissement, car seuls certains revenus d'intérêts sont garantis dans le système actuel.

Verhandlungen

Le Conseil national s'est penché pour la première fois sur le projet au cours de la session d'automne 2021. Auparavant, au mois d'août 2021, trois propositions de minorité avaient été déposées lors du débat d'entrée en matière de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-N), chargée de l'examen préalable : une proposition de non-entrée en matière (minorité Wermuth) et deux propositions de renvoi (minorité Ryser et minorité Badran). Au début de la séance du 28 septembre, le président du Conseil national, Andreas Aebi (V, BE), a informé le conseil du fait que la minorité Wermuth avait retiré sa proposition.

Lors du débat d'entrée en matière, Céline Amaudruz (V, GE) et Leo Müller (M-E, LU) se sont prononcés, au nom de la commission, en faveur de l'entrée en matière sur ce projet et contre les deux propositions de renvoi (minorité Ryser et minorité Badran). Ils ont avancé que le marché suisse des capitaux de tiers était relativement sous-développé, le versement des intérêts étant soumis à un impôt anticipé de 35 %, qui doit être déclaré. La révision envisagée permettra de renforcer le marché des capitaux de tiers et de créer de nouveaux emplois en Suisse. Dans l'ensemble, le projet de réforme présente un très bon rapport coût-utilité, ont ajouté Mme Amaudruz et M. Müller. Les diminutions de recettes escomptées pourraient être compensées au niveau fédéral après seulement cinq ans environ, étant donné que la réforme du système devrait entraîner à moyen terme une hausse des recettes fiscales.

Franziska Ryser (G, SG), porte-parole de la première minorité de la commission ayant demandé un renvoi au Conseil fédéral, a reproché à ce dernier d'avoir perdu de vue l'objectif principal de la réforme de l'impôt anticipé : au lieu de renforcer la garantie fiscale et de permettre à la Confédération de lutter contre les soustractions d'impôt, le Conseil fédéral a, selon elle, cherché à faire passer, envers et contre tout, une nouvelle réduction de l'imposition des entreprises et des investisseurs étrangers. Mme Ryser a estimé que le projet pouvait encore être sauvé si l'on reprenait tout à zéro. Par conséquent, elle a proposé de renvoyer le projet au Conseil fédéral en chargeant ce dernier de conserver ou d'élargir l'obligation d'acquitter l'impôt anticipé sur les intérêts, les rentes et les autres rendements d'obligations étant en possession directe d'émetteurs suisses et étrangers, dans le but de renforcer la fonction de garantie pour les personnes physiques domiciliées en Suisse. Le Conseil fédéral devra, pour cela, prévoir un système de l'agent payeur simplifié qui permette d'exonérer de l'impôt anticipé la personne assujettie, dans la mesure où celle-ci opte pour une procédure de déclaration.

S'exprimant au nom de la deuxième minorité, Jacqueline Badran (S, ZH) a également proposé le renvoi du projet au Conseil fédéral, arguant que l'impôt anticipé sur les obligations devait certes être supprimé, mais qu'il convenait de le remplacer par une procédure de déclaration obligatoire. En effet, ne pas instaurer cette obligation reviendrait à laisser le champ libre à ceux qui commettent des soustractions d'impôt, et de fait, les honnêtes contribuables ne gagneraient rien à ce que cette réforme soit mise en oeuvre.

Les porte-parole des groupes du Centre, des libéraux-radicaux et de l'UDC ont en bloc défendu l'entrée en matière sur le projet et se sont prononcés contre les deux propositions de renvoi déposées par la gauche. Ce projet est en effet primordial pour la Suisse en tant que place fiscale et lieu d'implantation des entreprises, a souligné Daniela Schneeberger (RL, BL). La révision de la loi devrait permettre le rapatriement d'activités qui avaient été délocalisées à l'étranger.

Thomas Matter (V, ZH) a relevé qu'il était impératif, après la crise du coronavirus, de supprimer tous les obstacles qui freinent le développement de la place financière. L'impôt anticipé et le droit de timbre de négociation font partie de ces obstacles qui désavantagent le marché suisse des capitaux de tiers, selon M. Matter.

Le groupe vert'libéral a lui aussi soutenu le projet sur le principe, par la voix de Kathrin Bertschy (GL, BE). Certains membres du groupe penchaient toutefois en faveur de la proposition de renvoi et d'introduction d'une procédure de déclaration obligatoire déposée par la minorité Badran.

La proposition de non-entrée en matière (minorité Wermuth) ayant été retirée dès le début de la séance, l'entrée en matière a été décidée sans opposition.

Les deux propositions de renvoi (minorités Ryser et Badran) s'excluant, elles ont été opposées l'une à l'autre. C'est la proposition de minorité Ryser qui l'a emporté, par 127 voix contre 52 et 8 abstentions. Lors d'un second vote, les groupes bourgeois ont pris le dessus et ont rejeté la proposition de renvoi de la minorité Ryser, par 120 voix contre 66.

La discussion par article a été divisée en deux blocs : le bloc 1 portait sur les modifications de la loi sur l'impôt anticipé, qui a fait l'objet du dépôt de trois propositions de minorité ainsi que d'une proposition individuelle ; le bloc 2 couvrait quant à lui les modifications d'autres actes législatifs (notamment de la loi sur les droits de timbre), le Conseil national devant se pencher sur trois propositions émanant de minorités.

À l'issue de la discussion par article, le Conseil national a suivi les propositions de la majorité de la CER-N et adopté diverses modifications du projet du Conseil fédéral. Il a ainsi opté pour la suppression de l'impôt anticipé sur les intérêts des obligations détenues indirectement à travers un fonds de placement suisse, à condition que ces revenus soient comptabilisés séparément. Pour ce qui est du droit de timbre de négociation, le Conseil national a décidé de l'abolir non seulement pour les obligations suisses, mais également pour les obligations étrangères dont la durée résiduelle ne dépasse pas 12 mois, cette mesure devant permettre de rapatrier le marché de ce type de titres en Suisse.

Le groupe socialiste et le groupe des VERT-E-S se sont vainement opposés, avec le Conseil fédéral, à l'extension du champ d'application du projet, en déposant différentes propositions de minorité. En outre, le groupe vert'libéral a échoué à rallier une majorité sur sa proposition individuelle préconisant de limiter l'abolition de l'impôt anticipé aux intérêts des obligations nouvellement émises.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet par 122 voix contre 68 et 1 abstention. Les groupes V, RL, M-E et GL ont voté en faveur du projet, alors que les groupes S et G s'y sont opposés.

Dans le même temps, le Conseil national a classé quatre projets analogues, soit les projets 2 relatifs aux objets 09.503, 11.047 et 15.049, ainsi que le projet lié à l'objet 17.494.

Lors de la session d'hiver 2021, le Conseil des États a, à son tour, examiné le projet. La commission compétente (CER-E) avait proposé à son conseil d'entrer en matière le 30 octobre 2021. Deux propositions de minorité ont été discutées : une demande de non-entrée en matière (minorité Rechsteiner) et une proposition de renvoi au Conseil fédéral (minorité Herzog), qui chargeait ce dernier de prévoir un système de l'agent payeur simplifié afin de renforcer la fonction de garantie pour les personnes physiques domiciliées en Suisse.

La réforme doit permettre de renforcer le marché des capitaux de tiers de manière ciblée, a affirmé le rapporteur de la commission, Erich Ettlin (M-E, OW), à l'ouverture des débats, les règles actuelles ayant des effets pernicieux pour la place économique suisse et la fiscalité de notre pays. Il a ajouté, pour le procès-verbal, que le volume d'émissions sur le marché suisse des capitaux de tiers n'était plus que de 55,4 milliards de francs en 2016, soit 44 % de moins que le niveau enregistré en 2009.

Les conseillers et conseillères aux États de gauche ne voyaient toutefois pas les choses du même oeil : Paul Rechsteiner (S, SG), porte-parole de la minorité préconisant la non-entrée en matière sur le projet, a ainsi souligné que l'impôt anticipé constituait l'un des impôts rapportant le plus à la Confédération. Abolir dans une large mesure cet impôt, qui a pourtant fait ses preuves, revenait, selon lui, à faire une grosse erreur du point de vue budgétaire, d'autant plus si l'on considère les défis à relever en matière de finances fédérales après la crise du coronavirus.

Eva Herzog (S, BS) s'est elle aussi opposée au projet, proposant de le renvoyer au Conseil fédéral afin que celui-ci le retravaille entièrement en y incluant une procédure de déclaration. Selon elle, l'impôt anticipé auquel sont soumises les entreprises et les personnes physiques domiciliées en Suisse a pour seul objectif de garantir le paiement de l'impôt : il s'agit donc ici d'honnêteté fiscale. Elle s'est par conséquent dite fort étonnée que cette fonction de garantie fiscale jouée par l'impôt anticipé soit abandonnée dans le domaine concerné et que l'on offre ainsi, sous couvert de protection de la sphère privée, une telle latitude aux contribuables qui tentent de se soustraire à l'impôt pour servir leurs intérêts. Mme Herzog a estimé que la pratique qui s'est instaurée durablement dans le cadre de l'échange automatique de renseignements avec l'étranger devait enfin être adoptée au niveau national pour profiter à tous ceux qui déclarent honnêtement chaque centime de leurs revenus et de leurs carnets d'épargne.

Le Conseil des États s'est d'abord exprimé sur la proposition de non-entrée en matière de la minorité Rechsteiner et l'a rejetée par 32 voix contre 13. Il en a fait de même pour la proposition de renvoi de la minorité Herzog.

Le 2 décembre 2021, la Chambre haute a entamé la discussion par article : elle a ainsi examiné le projet d'acte article par article ou section par section. Originellement, le projet présenté par le Conseil fédéral prévoyait également de régler dans la loi l'imposition anticipée des versements compensatoires - c'est-à-dire des versements permettant de reproduire ou de transférer des rendements soumis à l'impôt anticipé. Le Conseil national considérait que seuls les rendements des versements compensatoires effectués par des investisseurs domiciliés en Suisse devaient être soumis à l'impôt anticipé. Le Conseil des États ne voulait, quant à lui, pas se limiter à ce cercle de personnes ; il a donc suivi le Conseil fédéral, créant une divergence avec le Conseil national.

Les deux conseils se sont toutefois accordés sur la nécessité d'exonérer de l'impôt anticipé les revenus d'obligations et de cédules hypothécaires émises en série pour les placements collectifs de capitaux. Le Conseil des États était par ailleurs d'accord avec la modification du Conseil national prévoyant que les manquements formels ne justifient pas à eux seuls d'exiger une créance d'impôt anticipé. Il a pris une décision en ce sens grâce à la voix prépondérante de son président, Thomas Hefti (RL, GL).

La Chambre des cantons s'est ralliée à sa commission chargée de l'examen préalable en ajoutant une disposition transitoire visant à ce que les emprunts en cours ne soient pas exonérés de l'impôt anticipé. Les pertes fiscales s'en trouveraient réduites sans que l'objectif principal du projet soit remis en question, a souligné le rapporteur de la commission, Erich Ettlin (M-E, OW).

En ce qui concerne le bloc 2, portant sur la modification d'autres actes législatifs, le Conseil des États a créé quelques légères divergences par rapport au Conseil national, principalement de nature textuelle ou formelle. Par 24 voix contre 20, il a approuvé, sur le principe, la suppression du droit de timbre de négociation pour l'entremise dans les transactions des groupes d'entreprise, ajoutée au projet par le Conseil national. Il a néanmoins ajouté que c'était non seulement l'entremise dans l'achat et la vente de participations, mais aussi l'achat et la vente de participations qui devaient être exonérés du droit de négociation. Le Conseil des États a par ailleurs renoncé à une entrée en vigueur rétroactive.

Enfin, le Conseil des États a suivi le Conseil fédéral en rejetant la limitation prévue par le Conseil national à l'art. 77 de la loi sur l'infrastructure des marchés financiers : les autorités comme l'Administration fédérale des contributions doivent continuer à avoir accès au registre des transactions. La majorité du Conseil national avait initialement exprimé ses craintes quant à la possible violation du secret bancaire que cela pouvait représenter, et avait restreint les possibilités d'accès.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté le projet par 32 voix contre 12. Les groupes V, RL et M-E ont voté en faveur du projet, alors que les groupes S et G s'y sont opposés.

Le 6 décembre 2021, le Conseil national s'est à nouveau penché sur la réforme de l'impôt anticipé. La rapporteuse et le rapporteur de la commission, Céline Amaudruz (V, GE) et Leo Müller (M-E, LU), ont résumé les cinq légères divergences, par rapport au projet du Conseil des États, qu'il était nécessaire d'éliminer. Pour la plupart des divergences, la commission chargée de l'examen préalable (CER-N) a proposé à son conseil de se rallier à la version adoptée par le Conseil des États et de rejeter les deux propositions encore pendantes, celle de la minorité Ryser (les obligations dont la durée résiduelle est inférieure à douze mois ne doivent pas être exonérées du droit de timbre) et celle de la minorité Badran (le droit de timbre dans les échanges entre entreprises ne doit pas être supprimé).

Les porte-parole des deux minorités, Franziska Ryser (G, SG) et Jacqueline Badran (S, ZH), ont à nouveau critiqué l'affaiblissement tout à fait superflu, à leurs yeux, de l'impôt anticipé : il n'est plus possible que la majorité bourgeoise se plie constamment aux commandes des détenteurs de capitaux. La révision s'est depuis longtemps éloignée de son objectif initial et des éléments sans rapport avec le projet d'origine sont venus s'y greffer.

Le Conseil national s'est finalement rallié, sur les cinq points de divergence, à la position de la commission chargée de l'examen préalable et du Conseil des États, et a donc rejeté les deux propositions de minorité émanant des rangs du groupe des VERT-E-S et du groupe socialiste. Pour les deux conseils, seules les nouvelles obligations émises à partir de 2023 doivent être exonérées de l'impôt anticipé, ce qui devrait mener à une diminution des pertes fiscales calculées initialement. Des parts de fonds du marché monétaire étrangers doivent par ailleurs être exonérées du droit du timbre. Il ne restait plus qu'à préciser l'entrée en vigueur du projet au cas où un référendum devait être lancé contre la révision et déboucher sur une votation populaire. Le Conseil national souhaitait qu'en cas d'acceptation par le peuple, la loi entre en vigueur début 2023. Le Conseil des États préférait laisser au Conseil fédéral le soin de fixer la date de l'entrée en vigueur.

Le lendemain, le Conseil des États a traité la dernière divergence. Sans opposition, il s'est rangé à la position de la Chambre basse : en cas de référendum et d'une acceptation de la réforme par le peuple suisse, la loi devrait entrer en vigueur début 2023.

Au vote final, le Conseil national et le Conseil des États ont adopté le projet d'acte concernant la réforme de l'impôt anticipé, respectivement par 125 voix contre 70 et par 31 voix contre 12. Les groupes V, RL, M-E et GL (au Conseil national) ont voté en faveur du projet, alors que les groupes S et G s'y sont opposés.

Un comité interpartis composé du PS Suisse, des VERT-E-S suisses et des syndicats a lancé le 13 janvier 2022 un référendum contre l'abolition de l'impôt anticipé sur les intérêts des obligations suisses. Il déplore que la suppression de l'impôt anticipé puisse favoriser la criminalité fiscale des personnes fortunées de Suisse et de l'étranger, aux frais de la collectivité, et que le projet entraîne des pertes importantes pour la Confédération.

Le 5 avril 2022, le comité référendaire a déposé 66 478 signatures contre la modification du 17 décembre 2021 de la loi fédérale sur l'impôt anticipé. Au terme de l'examen des 60 210 signatures munies d'une attestation de la qualité d'électeur, la Chancellerie fédérale a comptabilisé 59 954 signatures valables. Le référendum a donc formellement abouti.

Le 18 mai 2022, le Conseil fédéral a décidé que le peuple se prononcerait sur cet objet le 25 septembre 2022.

Sources : Bulletin officiel / Message du 14 avril 2021 concernant une modification de la loi fédérale sur l'impôt anticipé (renforcement du marché des capitaux de tiers), FF 2021 976 / Communiqués de presse des commissions / Keystone-ATS / Articles de presse

Le projet a été rejeté par le peuple le 25 septembre 2022 par 52 % des voix.