Wortlaut

Ich bitte den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. In wie fern würde durch eine grundsätzliche Übernahme der UBRL das Schweizer Niederlassungs- und Aufenthaltsrecht mit dem EU-Recht harmonisiert? Welche Anpassungen im Schweizer Recht wären notwendig?

2. Ist er der Ansicht, dass die Schweiz bei Verhandlungen in Bezug auf den Begriff der Unionsbürgerschaft eine vergleichbare Lösung wie die EWR-Staaten erzielen könnte? (Vgl. Erklärung des gemeinsamen EWR-Ausschusses Nr. 158/2007)

3. Welche Vorteile würden solche Anpassungen entsandten EU-Arbeitnehmenden in der Schweiz bringen?

4. Welche Vorteile würden Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern im EU-Raum dadurch erwachsen?

5. Welche Vorteile hätten binationale (Ehe-)Paare Schweiz-EU?

6. Welche Kosten würden der Schweiz durch eine Übernahme der UBRL entstehen? In welchem Verhältnis stehen diese zu den Kosten im Falle eines Scheiterns des InstA?

7. Hält der Bundesrat es für ausgeschlossen, dass im Rahmen der Übernahme Artikel 121 Absatz 3-6 BV gewahrt werden kann?

8. Warum verkennt er, dass sich die Schweiz mit Übernahme des FZA, insbesondere Artikel 8, bereits zu einer Harmonisierung des Rechts zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit verpflichtet hat?

9. In wie fern würde eine grundsätzliche Übernahme der UBRL eine Lösung beim InstA ermöglichen?

Begründung

Die Verhandlungen zum institutionellen Abkommen (InstA) zwischen der Schweiz und der EU sind bedauerlicherweise festgefahren. Es braucht eine baldige Lösung, denn einen sinnvollen Plan B gibt es nicht. Am Status quo festzuhalten ist keine Option. Ohne InstA mündet der bilaterale Weg in der Sackgasse: der grosszügige sektorielle Zugang zum Binnenmarkt erodiert ohne Aufdatierung der bestehenden Verträge; es können keine neuen Marktzugangsabkommen abgeschlossen werden; und die periodische Erneuerung der Vollassoziation an Horizon Europe und Erasmus+ wäre gefährdet. Eine solche Blockade könnten sich Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft nicht leisten. Es ist höchste Zeit, aus der Sackgasse bei den Diskussionen zum InstA rauszukommen. Bei der UBRL bestehen nach mehr als sieben Jahren Verhandlungen die grössten Differenzen zwischen der Schweiz und der EU. Ein Entgegenkommen der Schweiz in diesem Bereich würde die Vertragsparteien einer Lösung näher bringen und andere Bereiche absichern.

Stellungnahme des Bundesrates

Am 26. Mai 2021 hat der Bundesrat entschieden, das Institutionelle Abkommen (InstA) nicht zu unterzeichnen und die entsprechenden Verhandlungen zu beenden. Gleichzeitig hat er das EJPD beauftragt, in Zusammenarbeit mit den anderen Departementen die Regelungsunterschiede zwischen der Schweiz und der EU zu analysieren und die Möglichkeiten des autonomen Abbaus von Regelungsunterschieden zu prüfen. Im Vordergrund stehen dabei die Bilateralen I, darunter die Personenfreizügigkeit.

1. Die Harmonisierung würde die Aufenthaltsrechte und Leistungsansprüche erweitern. Ausserdem kämen neu ein Daueraufenthaltsrecht und ein verstärkter Ausweisungsschutz hinzu. Das Freizügigkeitsabkommen (FZA; SR 0.142.112.681) und die betroffenen Erlasse des Bundes und der Kantone (wie bspw. das Ausländer- und Integrationsgesetz [AIG; SR 142.20] oder die Sozialhilfegesetzgebung) müssten bei einer Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie (UBRL) entsprechend geändert werden.

2. Die EWR-Staaten haben die UBRL vollständig übernommen. In einer politischen Erklärung wurde zwar festgehalten, dass der Begriff der Unionsbürgerschaft im EWR keine Entsprechung findet, das EWR-Abkommen keine Rechtsgrundlage für politische Rechte von EWR-Staatsangehörigen bietet und die Aufenthaltsrechte von Drittstaatsangehörigen grundsätzlich nicht unter das EWR-Abkommen fallen. Diese Erklärung hat aber keine materiellen Auswirkungen auf den Umfang der Aufenthalts- und Leistungsansprüche, weshalb der Bundesrat eine entsprechende Lösung nicht als genügend erachtet.

3. Die UBRL regelt die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung nicht.

4. Bei einer Übernahme der UBRL in das FZA hätten alle Auslandschweizerinnen und -schweizer im EU-Raum von den weitergehenden Rechten gemäss UBRL profitiert (wie bspw. dem Recht auf Sozialhilfe während sechs Monaten bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach weniger als einjähriger Erwerbstätigkeit).

5. Für binationale (Ehe-)Paare Schweiz-EU würden sich die Regeln für den Familiennachzug im Vergleich zur heutigen Rechtslage nicht wesentlich ändern: Die UBRL sieht zwar einen Anspruch auf Familiennachzug für eingetragene Partnerinnen und Partner vor. Ein solcher Anspruch besteht heute aber bereits gestützt auf das subsidiär zum FZA anwendbare AIG. Weiter hätten unter der UBRL sämtliche nachgezogenen Familienangehörigen das Recht, eine Erwerbstätigkeit auszuüben. Zudem würden gewisse Vorteile bei einer Trennung der Ehegatten bzw. eingetragenen Partnerinnen und Partner bestehen. Schliesslich würden zusätzliche Verfahrensgarantien gewährt für Lebenspartnerinnen und -partner sowie Familienangehörige aus dem erweiterten Kreis.

6. Verlässliche Prognosen über die Auswirkungen einer Übernahme der UBRL sind nicht möglich. Es wäre potenziell mit einer Kostenzunahme im Bereich der Sozialhilfe- und Ergänzungsleistungen, Stipendien und Studiendarlehen sowie bei gewissen Personalkosten der Regionalen Arbeitsvermittlungszentren und bei den arbeitsmarktlichen Massnahmen zu rechnen. Die genaue Höhe der Kosten kann hingegen nicht beziffert werden, weil die Kostenentwicklung von zahlreichen Variablen abhängig ist. In diesem Sinne sind die Wirtschaftskonjunktur und die damit verbundene Arbeitslosenquote massgebliche Faktoren.

Auch die Kosten der Nichtunterzeichnung des InstA lassen sich nicht genau beziffern. Die Auswirkungen wie beispielsweise die Verschlechterung des Marktzugangs aufgrund fehlender Aktualisierungen bestehender Abkommen hängen stark von der Reaktion der EU ab, aber auch von allfälligen Auffangmassnahmen der Schweiz. Sie können daher nicht verlässlich quantifiziert werden (vgl. auch die Stellungnahme des Bundesrates vom 15.05.2019 auf das Postulat 19.3279 Regazzi "Unterzeichnung beziehungsweise Nichtunterzeichnung des institutionellen Rahmenabkommens mit der EU. Kosten für den Wirtschaftsstandort Schweiz").

7. Artikel 121 Absätze 3-6 BV wurde vom Bundesgericht als nicht direkt anwendbar erachtet (BGE 139 I 16). Der Gesetzgeber hat diesen Verfassungsartikel unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Völkerrechts auf Gesetzesstufe konkretisiert. Inwieweit eine Übernahme der UBRL im Rahmen der genannten Bestimmungen bleiben könnte, ist allenfalls sorgfältig zu untersuchen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Artikel 121 Absätze 3-6 BV ein strengeres Wegweisungsregime bezweckte.

8. Artikel 8 FZA verpflichtet nicht zur Harmonisierung, sondern zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit. EU-Rechtsakte aus diesem Bereich können durch einen Beschluss des Gemischten Ausschusses ins FZA übernommen werden. Eine Übernahmeverpflichtung besteht jedoch nicht. Die Sozialhilfe gehört nicht zur sozialen Sicherheit im Sinne von Artikel 8 FZA. Der Anspruch auf Sozialhilfe geht aus dem Gleichbehandlungsgebot hervor. Bei einer Übernahme der UBRL würde der Sozialhilfeanspruch aufgrund der darin vorgesehenen erweiterten Aufenthaltsansprüche potenziell ebenfalls erweitert.

9. Der Bundesrat hat das Resultat der Verhandlungen über das InstA einer Gesamtevaluation unterzogen und entschieden, das Abkommen nicht zu unterzeichnen.

Antwort des Bundesrates.